Wijzigingen BBV vergroten transparantie tarieven gemeentelijke heffingen

Gemeenten krijgen per 2017 bij hun kostendekkende heffingen te maken met de wijziging van een aantal regels van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV).[2]

Een van de wijzigingen is dat de begroting in de paragraaf lokale heffingen zowel kwantitatief als kwalitatief inzicht moet geven in de mate van kostendekkendheid en de berekeningswijze van de belastingtarieven. Deze verplichting geldt voor de kostendekkende heffingen zoals de leges, rioolheffing, afvalstoffenheffing, havengelden, marktgelden en lijkbezorgingsrechten. Dit moet aanzienlijk gedetailleerder dan tot dusver het geval was. Doel is vergroting van de transparantie voor de gemeenteraad en de burger. Een andere wijziging is dat begrotingsramingen en realisatiecijfers plaatsvinden volgens een verplicht voorgeschreven indeling in taakvelden. Deze verplichte taakveldindeling bevordert de financiële vergelijkbaarheid tussen gemeenten. Een van de meest in het oog springende veranderingen daarbij is dat de overhead op een afzonderlijk taakveld wordt geboekt. Consequentie is dat de wijze van toerekening van baten en lasten aan de kostendekkende heffingen verandert.
De verplichtingen gelden al voor de begroting 2017.
Deze beschouwing bevat een beschrijving van de wijzigingen van het BBV. Ook gaat het in op de vraag of deze wijzigingen tot een andere of strengere toetsing door de belastingrechter kunnen leiden.

2. Aanleiding
Het BBV bevat regelgeving voor de begroting en verantwoording van provincies en gemeenten. Het BBV is ingevoerd in 2004. De nadruk ervan lag op het vergroten van de transparantie van het proces van begroting- en verantwoording en het heeft geleid tot een grotere betrokkenheid van provinciale staten en gemeenteraad. Tien jaar na invoering waren er echter diverse ontwikkelingen die vroegen om vernieuwing van het BBV. Zo zijn de stukken waarmee de raad dit proces kan sturen (de begroting en jaarstukken), voor niet financieel specialisten te weinig toegankelijk. Dit belemmert de mogelijkheden voor veel raadsleden, maar ook voor andere direct betrokkenen, om hier een goede discussie over te voeren.

3. Voorgeschiedenis
In 2014 heeft een door de VNG ingestelde adviescommissie, bestaande uit vertegenwoordigers van de VNG, het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) en vertegenwoordigers van gemeenten en provincies, onder leiding van Staf Depla, wethouder van de gemeente Eindhoven, een rapport uitgebracht over de vernieuwing van het BBV.[3] De adviezen van deze Commissie Depla hebben betrekking op een breed spectrum van onderwerpen met als rode draad het versterken van de horizontale sturing en verantwoording door de gemeenteraad. De adviescommissie heeft zich in zijn adviezen primair gericht op gemeenten, gelet op het bijzondere belang dat gemeenten hebben bij de vernieuwing. Voor de uitwerking van de adviezen is een stuurgroep ingesteld onder leiding van het Ministerie van BZK. Op 1 juli 2015 heeft de stuurgroep de brochure Hoofdlijnen vernieuwing Besluit Begroting en Verantwoording gepubliceerd[4] met de voornemens tot verwerking van de adviezen en de consequenties voor het BBV. Op basis van de besluitvorming in de stuurgroep zijn de wijzigingen in het BBV vorm gegeven.
In de voorstellen van de Commissie Depla en de BZK-stuurgroep zat nog niet de vergaande eis dat de begroting in de paragraaf lokale heffingen zowel kwantitatief als kwalitatief gedetailleerd inzicht moet geven in de mate van kostendekkendheid en de berekeningswijze van de belastingtarieven. Die wijziging kent een andere voorgeschiedenis.

Reeds jaren is er kritiek vanuit organisaties als Vereniging Eigen Huis en NEPROM[5] maar ook vanuit de Tweede Kamer op de grote verschillen tussen gemeenten voor wat betreft de hoogte van de leges voor bijvoorbeeld omgevingsvergunningen voor het bouwen. Ook was er geregeld kritiek vanuit de Tweede Kamer op het gebrek aan transparantie omtrent de kosten die worden toegerekend aan de legestarieven voor bijvoorbeeld reisdocumenten.[6] De Minister van BZK heeft er daarom herhaaldelijk bij gemeenten op aangedrongen om de transparantie hierover te vergroten. Zo riep de minister in 2015 per brief alle gemeenten op om ter onderbouwing van de tarieven voor reisdocumenten, een kostenonderbouwing in de legesverordening op te nemen.[7] Begin 2016 heeft de minister onderzocht of deze oproep het gewenste effect heeft gehad. Dat bleek niet het geval. Daarmee was de maat voor de minister vol en besloot hij de eisen voor transparantie van de gemeentelijke belastingtarieven in regelgeving vast te leggen.[8] Daartoe zijn bepalingen aan het BBV toegevoegd.

4. Hoofdlijnen en doelstellingen wijzigingen BBV
De achterliggende doelstellingen van de wijzigingen van het BBV zijn:
de wens om de kaderstellende en controlerende rol van de gemeenteraad te versterken;
de wens tot betere financiële vergelijkbaarheid tussen gemeenten;
het toenemende belang van deze wensen als gevolg van de drie recente decentralisaties;
de noodzaak om tijdig bij te kunnen sturen in economisch slechte tijden;
de wens om meer inzicht te hebben in elkaars financiële positie, gegeven de onderlinge solidariteit als een gemeente in de problemen komt;
de toenemende nationale en internationale belangstelling voor de verslaglegging in de publieke sector;
de vragen die in de praktijk leven over de manier waarop rechtmatigheidstoezicht wordt vormgegeven.
Een groot bezwaar was dat begrotingen en jaarrekeningen onvoldoende toegankelijk zijn voor niet ingewijden. Dat belemmert niet alleen de horizontale verantwoording, maar ook de betrokkenheid van andere belanghebbenden. De toegankelijkheid wordt vergroot door de wijze waarop cijfers en prestaties worden gepresenteerd te veranderen en daarin meer eenheid te brengen. Door de uniformering worden begrotingen en prestaties beter vergelijkbaar, wat naar verwachting ook een positief effect zal hebben op de horizontale verantwoording en de betrokkenheid van andere belanghebbenden.

De wijzigingen van het BBV richten zich op:
1. een uniforme indeling in taakvelden;
2. een uniforme basisset van beleidsindicatoren;
3. een uniforme basisset van financiële kengetallen;[9]
4. verbeterde informatie over verbonden partijen;
5. vernieuwing van de accountantscontrole;[10]
6. inzicht in de overheadkosten;
7. enkele aanpassingen van het stelsel van baten en lasten.

Omdat dit artikel zich vooral richt op de fiscale invalshoeken van de wijzigingen van het BBV, wordt hierna vooral ingegaan op:
de uniforme indeling in taakvelden (onderdeel 5);
meer transparantie door extra eisen aan de toerekening van lasten en baten (onderdeel 6).

5. Taakvelden

5.1 Uniformering taakvelden
Op dit moment stuurt de gemeenteraad op programma’s met sturingsinformatie op een hoog aggregatieniveau. Het college van burgemeester en wethouders gebruikt voor de sturing van de uitvoering van de programmabegroting, de productenraming en de productenrealisaties met een meer gedetailleerde indeling (50 tot 100 producten). Voor de (administratieve) aansturing wordt een nog meer gedetailleerde indeling gehanteerd in subproducten (200 tot 500 subproducten).

Gemeenten en provincies zijn sinds de invoering van het BBV in 2004 in hoge mate vrij in de indelingen die ze voor de verschillende – door hun vast te stellen programmadoeleinden – willen hanteren. Dat maakt de onderlinge vergelijkbaarheid tussen bijvoorbeeld gemeenten bijzonder lastig. Bovendien is het daardoor niet mogelijk om direct op landelijk niveau aggregeerbare financiële gegevens over taken en activiteiten uit de begroting en de verantwoordingsstukken te genereren. Om te kunnen voldoen aan de informatiebehoefte van verschillende derde gebruikers, zoals het CBS en BZK moeten gemeenten een apart overzicht met Informatie voor derden (Iv3) aanleveren aan de hand van een matrix met voorgeschreven Iv3 functies en kosten (economische categorieën). Omdat provincies en gemeenten voor hun productenramingen en productenrealisaties veelal een eigen indeling hanteren, moeten zij voor het invullen van de Iv3 matrix een extra vertaalslag vanuit hun financiële administratie maken die aanzienlijke administratieve lasten meebrengt. Het feit dat provincies en gemeenten deze Iv3 gegevens zelf niet gebruiken, maar apart moeten genereren, betekent bovendien dat nog een aanzienlijke extra inspanning.

Uniformering van de indeling draagt dus bij aan de onderlinge vergelijkbaarheid en helpt de gemeenteraad en provinciale staten bij de sturing en de controle. Bovendien vermindert het de administratieve lasten. Daarom schrijft het BBV na de wijziging voor dat het college van burgemeester en wethouders per 2017 de ramingen en realisatiecijfers in het kader van de begrotingsuitvoering (de uitvoeringsinformatie), opstelt aan de hand van bij ministeriële regeling[11] vast te stellen taakvelden. Een taakveld is een eenheid waarin de programma’s worden onderverdeeld. Aan de afzonderlijke taakvelden worden vervolgens de bijbehorende baten en lasten toegerekend. Dat betekent dat bij het opstellen van de begroting respectievelijk de jaarrekening er een totaaloverzicht is met geraamde dan wel gerealiseerde baten en lasten per taakveld en het verdelingsprincipe op basis waarvan de taakvelden over de programma’s zijn verdeeld. Deze overzichten worden als bijlage aan de begroting en jaarrekening toegevoegd. De programma-indelingen in de begroting kunnen eventueel ongewijzigd blijven maar de als bijlage bij te voegen uitvoeringsinformatie kent bij alle gemeenten eenzelfde indeling naar taakvelden.

5.2 Overhead op één taakveld
Het BBV schrijft voor dat de paragraaf bedrijfsvoering ten minste inzicht geeft in de stand van zaken en de beleidsvoornemens ten aanzien van de bedrijfsvoering. Het verlangde tot dusver niet dat de kosten van overhead als geheel inzichtelijk worden gemaakt. Omdat het BBV ook geen voorschriften kent voor de wijze van toerekening van kosten, bijvoorbeeld apparaat- en personeelskosten of rentelasten, biedt het BBV thans veel ruimte bij de toerekening van overheadkosten. In veel gevallen worden de overheadkosten die ten behoeve van de gehele organisatie worden gemaakt – (PIOFACH: Personeel Informatievoorziening Organisatie Financiën Automatisering Communicatie Huisvesting) – verantwoord op kostenplaatsen en worden deze kosten vervolgens via verdeelsleutels toegerekend aan de programma’s. Dit heeft tot gevolg dat provinciale staten en de gemeenteraad nauwelijks controle en zeggenschap hebben over de hoogte en samenstelling van de overheadkosten.

Om provinciale staten en de raad op eenvoudige wijze meer inzicht te geven in de totale kosten van de overhead voor de gehele organisatie en ook meer zeggenschap over die kosten te geven, wordt in het BBV voorgeschreven dat in het programmaplan een apart overzicht moet worden opgenomen van de kosten van de overhead. In de programma’s hoeven dan alleen de kosten te worden opgenomen die betrekking hebben op het primaire proces. Doordat het overzicht in het programmaplan wordt opgenomen, is het niet langer nodig om op een complexe wijze de overheadkosten aan programma’s toe te rekenen. Dit vergt minder administratieve lasten en leidt tot een eenduidiger budgetbeheer in de organisatie. Er komt meer inzicht in de omvang van de kosten van het primair proces in het algemeen en de overhead in het bijzonder, wat kan leiden tot een betere beheersing van deze kosten. De verantwoording aan provinciale staten en de raad over deze kosten wordt transparanter, waardoor de mogelijkheden tot sturing van de overhead door provinciale staten en de gemeenteraad groter worden. Bovendien neemt de vergelijkbaarheid toe van de kosten van overhead en de kosten van het primair proces.

Ten behoeve van de eenduidigheid is een definitie van de overheadkosten geïntroduceerd: alle kosten die samenhangen met de sturing en ondersteuning van de medewerkers in het primaire proces. De definitie omvat naast alle loonkosten van de met name genoemde zogenaamde PIOFACH-functies, ook de ICT kosten van alle PIOFACH-systemen, alle huisvestingskosten, de uitbestedingskosten bedrijfsvoering en naar rato de rentekosten die niet zijn toe te delen aan de taakvelden in het primaire proces. Alle overheadkosten worden opgenomen op één afzonderlijk taakveld Overhead (taakveld 0.4).
De Commissie BBV heeft in een notitie een nadere toelichting gegeven op de overheadkosten.[12] Daarin staat ook vermeld op welke wijze gemeenten de overhead kunnen verdelen over de taakvelden.

5.3 Consequenties voor fiscale kostentoerekening
De rioolheffing, afvalstoffenheffing, leges enz. mogen niet meer dan kostendekkend zijn. De geraamde baten mogen de geraamde lasten niet overschrijden. Dit maakt een nauwkeurige en onderbouwde toerekening van de lasten en baten aan de genoemde heffingen noodzakelijk. Dat verandert niet door de wijzigingen van het BBV. De uniformering van de taakveldindeling en het afzonderen van de overheadkosten hebben in praktische zin echter wel consequenties voor de wijze van toerekening van baten en lasten aan de heffing. Die baten en lasten zijn immers op andere plaatsen in de begroting en onderliggende uitvoeringsinformatie terug te vinden dan tot dusver het geval was. Als voorbeeld nemen we de rioolheffing.

De directe lasten die samenhangen met de riolering zijn terug te vinden onder het taakveld 7.2 Riolering. Deze kosten zijn in beginsel volledig als last in aanmerking te nemen bij de rioolheffing (behoudens de daaronder vallende zogenoemde verboden kostenposten als beleid, handhaving, toezicht, controle en bezwaar en beroep). Op dit taakveld zijn ook de kosten van heffing en invordering van de rioolheffing terug te vinden. Dat geldt ook voor de rentelasten die via het taakveld 0.5 (Treasury) worden door geboekt naar het taakveld 7.2 Riolering.

De met de riolering samenhangende overheadkosten zijn (bij de meeste gemeenten anders dan in het verleden) niet opgenomen onder het taakveld 7.2 maar vormen onderdeel van de totale overheadkosten die zijn opgenomen onder taakveld 0.4 Overhead. Deze moeten, specifiek voor de kostentoerekening voor de rioolheffing, extracomptabel worden toegerekend. De gemeente is vrij in de keuze voor de daarbij te hanteren verdeelsleutel. Dat kan een verdeling zijn op basis van de totale lasten van het taakveld, het aantal fte’s enz. De te hanteren verdeelsleutel moet worden vastgelegd in de Financiële verordening van de gemeente[13] en op een enigszins consistente wijze bij de verschillende heffingen worden gehanteerd. Het mag er immers niet toe leiden dat dezelfde overhead bij meerdere heffingen (en dus dubbel) als last wordt meegenomen.

Als hiervoor een andere verdeelsleutel wordt gehanteerd dan in het verleden, kan dit ertoe leiden dan de totale aan de rioolheffing toe te rekenen lasten in 2017 afwijken van die van 2016. Dit kan betekenen dat het tarief van de rioolheffing moet worden verlaagd of kan worden verhoogd.

Verder kunnen er nog aan de rioolheffing toe te rekenen lasten onder andere taakvelden zijn verantwoord. Denk bijvoorbeeld aan straatveegkosten die staan op taakveld 2.1 (Verkeer en Vervoer). Deze zijn deels, namelijk voor zover ze meer dan zijdelings samenhangen met het functioneren van de riolering, toerekenbaar aan de rioolheffing. Ook op andere taakvelden zijn mogelijk lasten terug te vinden die toerekenbaar zijn (bijvoorbeeld baggerkosten). Uiteraard kunnen ook de over deze kosten verdeelde overheadkosten toegerekend worden aan de heffing.

Tot slot kan, net als nu, de met de toegerekende kosten samenhangende BCF BTW extracomptabel worden toegerekend aan de rioolheffing. Kortom, de wijze van kostentoerekening kan door de wijzigingen van het BBV veranderen. Het resultaat kan hetzelfde zijn, maar eventueel ook afwijken (bijvoorbeeld bij een andere wijze van verdeling van de overhead).

6. Meer transparantie door extra eisen aan toerekening lasten en baten
Het centraal begroten van de kosten van overhead betekent dat het niet langer mogelijk is om uit de taakvelden alle kosten voor deze tarieven, die maximaal kostendekkend mogen zijn, in één keer uit de uitvoeringsinformatie af te leiden. De toerekening van de lasten van het taakveld 0.4 Overhead aan de heffingen vindt immers niet plaats in de begroting maar gebeurt extracomptabel. Om deze reden is het van belang dat op een andere wijze uit de begroting blijkt hoe de tarieven worden berekend en welke (beleids)keuzes bij de berekening ervan worden gemaakt.

Daarom is art. 10 onderdeel c BBV gewijzigd als gevolg waarvan in de begroting in de paragraaf lokale heffingen voortaan ook moet worden opgenomen hoe bij de berekening van tarieven bewerkstelligd wordt dat de geraamde baten de ter zake geraamde lasten niet overschrijden en de beleidsuitgangspunten die ten grondslag liggen aan deze berekeningen en hoe die uitgangspunten bij de tariefstelling worden gehanteerd. Daarmee is ook de door de Minister van BZK gewenste transparantie in de hoogte en kostendekkendheid van de tarieven in het BBV vastgelegd. Deze verplichtingen gelden dus alleen voor de belastingen en rechten waarvoor uitsluitend kostendekkende tarieven mogen worden geheven, zoals bijvoorbeeld de rioolheffing, afvalstoffenheffing, leges, havengelden, marktgelden, lijkbezorgingsrechten enz.

In de paragraaf lokale heffingen moet zowel cijfermatig inzicht worden gegeven in de mate van kostendekkendheid van de tarieven als kwalitatief inzicht in de beleidsuitgangspunten die hieraan ten grondslag liggen. Een belangrijke vraag daarbij is tot welk detailniveau die verplichtingen gaan. Uit de toelichting op de wijziging van het BBV blijkt hieromtrent het volgende. De transparantie omtrent de berekeningswijze voor de kostendekkende tarieven omvat in de eerste plaats een macroniveau (verordening in zijn geheel) en in de tweede plaats een microniveau (tarief of onderdeel van de verordening).

Ten eerste moet de berekening van de kostendekkendheid van de tarieven inzichtelijk maken dat de totale geraamde baten van verordening niet uitgaan boven de totale geraamde lasten van de verordening. In de toelichting van de achterliggende (beleids)keuzes bij deze berekening moet in ieder geval blijken hoe de kostendekkendheid tussen verschillende onderdelen (bijvoorbeeld leges burgerlijke stand en leges gemeentearchief) wordt bereikt door gebruik te maken van kruissubsidiëring en in welke mate er kruislings wordt gesubsidieerd.

Ten tweede dient de mate van kostendekkendheid inzichtelijk te zijn binnen een onderdeel (bijvoorbeeld burgerlijke stand) van de legesverordening. Waar het hierbij dus om gaat is dat inzichtelijk wordt gemaakt hoe met de vaststelling van de tarieven in (de verschillende onderdelen van) de verordening(en) wordt bewerkstelligd dat voor alle tarieven gezamenlijk in die verordening de geraamde baten niet boven de geraamde lasten uitkomen. Voor het verkrijgen van de hier bedoelde transparantie is het namelijk van belang dat provinciale staten, raadsleden en belastingplichtigen aan de hand van de begroting en jaarrekening na kunnen gaan hoe de keuzes in de kostendekkendheid van de diensten in de legesverordening in zijn geheel doorwerkt in de individuele tarieven. Dat wordt niet per se bereikt door per tarief inzichtelijk te maken of er sprake is van over- of onderdekking (kruissubsidiëring) en in welke mate. Een berekening van de opbrengst en kosten, de mate van kostendekkendheid en de toelichting op de achterliggende (beleids)keuzes, mag ook op een eerst volgend aggregatieniveau inzichtelijk worden gemaakt. Daarbij moet gedacht worden aan onderdelen of aggregatieniveaus, zoals reisdocumenten of omgevingsvergunning. Het inzichtelijk maken op een te algemeen indelingsniveau, zoals bijvoorbeeld burgerzaken of fysieke leefomgeving, is onwenselijk. Daarmee zou de beoogde transparantie niet worden gerealiseerd. Wel moet uit de toelichting bij de berekening van een onderdeel (of hoofdstuk) blijken of er tussen de tarieven binnen dit onderdeel kruissubsidiëring plaatsvindt (bijvoorbeeld tussen het tarief voor objecten met lage bouwkosten en het tarief met hoge bouwkosten) en in welke mate.

Om de kostendekkendheid van de heffingen, onderdelen van de verordening of tarieven inzichtelijk te maken, kan volgens de toelichting op de wijziging van het BBV gebruik worden gemaakt van de onderstaande tabel:

Voorbeeldberekening van kostendekkendheid van de rioolheffing

Kosten taakveld(en) incl. (omslag)rente -3.500
Inkomsten taakveld(en), excl. Heffingen 240
Netto kosten taakveld -3.260

Toe te rekenen kosten:
Overhead incl. (omslag)rente -1.440
BTW -200
Totale kosten -4.900 (100%)
Opbrengst heffingen 4.500

Dekking 92%

In de weergave van de berekeningswijze is het van belang dat onderscheid wordt gemaakt tussen directe kosten uit het betreffende beleidsprogramma en de toerekening van de overhead. De berekening van de kostendekkendheid van de tarieven die moet worden gegeven (per onderdeel of hoofdstuk van de verordening) zal vervolgens aangevuld moeten worden met een inhoudelijke toelichting over de totstandkoming van die tarieven en de keuzes die daaraan ten grondslag liggen.

Een belangrijke wijziging is dus dat bij de leges in de paragraaf lokale heffingen, gedetailleerder dan nu het geval is, de lasten en baten per groep van samenhangende diensten (bijvoorbeeld per hoofdstuk of groep van samenhangende hoofdstukken van de legesverordening) inzichtelijk worden gemaakt. Dat geeft inzicht in de mate van kostendekkendheid van die groep van diensten en daarmee ook in de kruissubsidiëring tussen groepen van diensten. Bij andere heffingen dan de leges, lijkt die mate van detaillering minder voor de hand liggend, nu het daarbij al gaat om samenhangende diensten/activiteiten.

Dit betekent dus niet dat kruissubsidiëring bij bijvoorbeeld de leges is verboden. Het gaat erom dat er inzicht is in de kruissubsidiëring, en dat de gemeenteraad hier afgewogen keuzes in kan maken. Bovendien stelt dit inzicht burgers en belangengroepen in staat om hun invloed aan te wenden in het bestuurlijke besluitvormingsproces.

7. Andere toetsing belastingrechter?
Voor de rioolheffing, afvalstoffenheffing en rechten (zoals leges, havengelden, marktgelden, lijkbezorgingsrechten) geldt de eis dat ze maximaal kostendekkend mogen zijn.
De opbrengstlimiet strekt tot bescherming van belastingplichtigen, in die zin dat niet méér kosten via belastingheffing mogen worden verhaald dan de kosten die voor rekening komen van de gemeente of provincie (maximaal 100% kostendekking). Overschrijding van de opbrengstlimiet van meer dan 10% brengt onverbindendheid van de tariefstelling met zich mee.[14] Deze toets van maximaal 100% kostendekking moet worden toegepast op het totaal van de geraamde baten van de rechten die in een verordening zijn geregeld, en het totaal van de geraamde lasten die de werkzaamheden meebrengen waarvoor deze rechten geheven worden.[15] Deze kostendekkendheid wordt dus op het niveau van de gehele verordening beoordeeld.

Verder stelt de belastingrechter eisen aan de inzichtelijkheid en herleidbaarheid tot de begroting.

De ramingen van baten en lasten moeten inzichtelijk zijn. De eis van inzichtelijkheid is neergelegd in diverse arresten van de Hoge Raad.[16] Het inzicht in de ramingen kan worden verschaft op basis van de gemeentelijke begroting, maar ook op basis van andere gegevens, waaronder ook gegevens die niet bekendgemaakt zijn ten tijde van de vaststelling van de verordening.[17] Als de gemeente de inzichtelijkheid niet kan aantonen, zal de rechter de belastingverordening onverbindend achten.

Verder heeft de Hoge Raad de eis gesteld dat alle ramingen van baten en lasten moeten zijn terug te voeren op de begroting.[18] Het gaat daarbij om de begroting zoals deze ten tijde van de vaststelling van de tarieven van de belastingverordening (voorafgaand aan het belastingjaar) is of wordt vastgesteld. Daarbij kunnen de ramingen van lasten en baten ter zake uit de begroting worden gehanteerd, tenzij blijkt dat de gemeente niet in redelijkheid tot deze ramingen had kunnen komen.[19]

Volgens de Hoge Raad mag niet van de gemeente worden verlangd dat van alle in de verordening en de tarieventabel opgenomen diensten afzonderlijk op controleerbare wijze wordt vastgelegd hoe zij de kosten ter zake daarvan heeft geraamd. De ramingen mogen dus wel enige globaliteit kennen, doch moeten herleidbaar zijn tot de begroting.[20] Op dit laatste punt kan de wijziging van het BBV betekenen dat er meer informatie beschikbaar moet zijn om gedetailleerd inzicht te geven in de lasten en baten van afzonderlijke groepen van samenhangende diensten/activiteiten.

Er is echter geen reden om aan te nemen dat de wijzigingen van het BBV leiden tot een andere toetsing door de belastingrechter. De wijzigingen beogen immers de transparantie te verbeteren in het kader van het bestuurlijke besluitvormingsproces en niet om de mogelijkheden van kruissubsidiëring in te perken. Los daarvan staat de fiscale norm in art. 229b Gemeentewet[21] en die verandert niet door de wijziging van het BBV. Naar verwachting blijft in fiscale procedures het uitgangspunt dus een beoordeling van de kostendekkendheid op het niveau van de gehele verordening.

8. Conclusies
Een belangrijke consequentie van de wijzigingen van het BBV is dat in de paragraaf lokale heffingen, gedetailleerder dan nu het geval is, de lasten en baten per groep van samenhangende diensten (bijvoorbeeld per hoofdstuk of groep van samenhangende hoofdstukken van de legesverordening) inzichtelijk worden gemaakt. Bovendien moet de paragraaf lokale heffingen beschrijven welke beleidsuitgangspunten hieraan ten grondslag liggen.

De uniformering van de taakveldindeling en het afzonderen van de overheadkosten heeft in praktische zin gevolgen voor de wijze van toerekening van baten en lasten aan de heffing. Die baten en lasten zijn immers op andere plaatsen in de begroting en onderliggende uitvoeringsinformatie terug te vinden dan tot dusver het geval was. Het resultaat kan hetzelfde zijn, maar eventueel ook afwijken (bijvoorbeeld bij een andere wijze van verdeling van de overhead).

De toetsing door de belastingrechter verandert waarschijnlijk niet. De wijzigingen van het BBV richten zich immers op de transparantie in het kader van het bestuurlijke besluitvormingsproces. De mogelijkheden van kruissubsidiëring zijn niet beperkt en de fiscale kostendekkingsnorm van art. 229b Gemeentewet is niet gewijzigd.

Voetnoten
[2] Stb. 2016, 101, inwerkingtreding geregeld bij Stb. 2016, 138. Inwerkingtreding op 14 april 2016, zie Belastingblad 2016/234.
[3] Rapport van adviescommissie, Vernieuwing van de begroting en verantwoording van gemeenten, VNG, 8 mei 2014.
[4] Hoofdlijnen vernieuwing Besluit Begroting en Verantwoording (BBV), Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, juni 2015, 85960.
[5] Vereniging van Nederlandse Projectontwikkeling Maatschappijen.
[6] Zie bijvoorbeeld de motie van de leden Toorenburg en Taverne van 28 mei 2014, Kamerstuk II 2013/14, 25764, 80 . Zie voor reactie Minister van BZK, Kamerstuk II 2014/15, 25764, 87 .
[7] Zie mededeling hierover aan de Tweede kamer, Kamerstuk II 2014/15, 25764, 92 .
[8] Kamerstuk II 2015/16, 25764, 97.
[9] Reeds eerder tot stand gebracht, Stb. 2015, 206.
[10] Maakt nog geen onderdeel uit van deze wijziging van het BBV.
[11] Zie Staatscourant nr. 20622, 25 april 2016.
[12] Commissie BBV, Notitie Overhead, juli 2016.
[13] Zie stellige uitspraak in de Notitie overhead van de Commissie BBV, p. 8.
[14] Waarbij dan ook nog sprake moet zijn van het toerekenen van kosten waarvan het op voorhand duidelijk was dat die niet toerekenbaar waren.
[15] HR 13 februari 2015, ECLI:NL:HR:2015:282, Belastingblad 2015/114, m.nt. P. de Bruin.
[16] HR 24 april 2009, ECLI:NL:HR:2009:BI1968, Belastingblad 2009, p. 728, m.nt. P. de Bruin, HR 4 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:777, Belastingblad 2014/195, m.nt. P. de Bruin, HR 4 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:780, 18 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:938, Belastingblad 2014/194, m.nt. P. de Bruin.
[17] HR 16 april 2010, ECLI:NL:HR:2010:BM1236, Belastingblad 2010, p. 670, m.nt. P. de Bruin.
[18] HR 6 januari 2012, ECLI:NL:HR:2012:BR0707.
[19] HR 4 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:777, HR 4 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:780, 18 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:938.
[20] HR 4 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:777.
[21] Die materieel ook geldt voor de rioolheffing (art. 228a Gemeentewet) en de afvalstoffenheffing (art. 15.33 Wm).