De invoering van de Omgevingswet is de meest omvangrijke wetswijziging sinds de invoering van de Grondwet van 1848. Er is zelfs een speciale website voor in het leven geroepen boordevol informatie over de Omgevingswet: www.aandeslagmetdeomgevingswet.nl. De Omgevingswet heeft gevolgen op veel verschillende gebieden. Ook voor de legesheffing van gemeenten, waterschappen en provincies. Die gevolgen gaan veel verder dan het aanbrengen van een paar tekstuele wijzigingen in de legesverordeningen. Het verwerken van de effecten van de Omgevingswet is namelijk afhankelijk van de lokale omstandigheden en keuzes. Het is maatwerk dat zorg en aandacht vraagt. Ook de inwerkingtreding van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb) raakt de legesverordening en de verhaalbare kosten. Daar worden de decentrale overheden zich gelukkig steeds meer van bewust. Zo hebben we recent over dit onderwerp een aantal drukbezochte webinars gehouden.
In deze column schets ik enkele belangrijke gevolgen van de Omgevingswet en de Wkb voor de leges.
Doelen Omgevingswet
De Omgevingswet bevat de regels voor de fysieke leefomgeving. De nu over vele wetten verspreide regels voor ruimte, natuur, infrastructuur, milieu en water zijn daarmee gebundeld in één wet. De huidige wirwar aan regels verdwijnt en daarvoor komt een eenvoudiger en duidelijker stelsel in de plaats. Door de Omgevingswet kunnen integrale afwegingen over de fysieke leefomgeving worden gemaakt, in plaats van de huidige versnipperde sectorale afwegingen. De Omgevingswet versterkt ook de positie van de decentrale overheden volgens het principe ‘Decentraal, tenzij’. De Omgevingswet biedt die decentrale overheden daarbij meer ruimte voor gebiedsgericht maatwerk en het maken van eigen afwegingen. Burgers en bedrijven krijgen daarbij meer eigen verantwoordelijkheden, er gelden meer algemene regels waarin de zorgplichten staan en het aantal vergunningplichten zal hoogstwaarschijnlijk afnemen. Daarnaast zal de Omgevingswet moeten leiden tot snellere en betere besluitvorming over projecten in de fysieke leefomgeving. Zo gaat de beslistermijn in veel gevallen van 26 weken naar 8 weken.
Beleidsvrijheid decentrale overheden
Niet alleen in de Omgevingswet worden de regels in één wet ondergebracht. Dat gebeurt ook op decentraal niveau. Gemeenten, provincies en waterschappen brengen hun regels over de fysieke leefomgeving zoveel mogelijk samen in één regeling. De gemeenten doen dat in het omgevingsplan, de provincies in de omgevingsverordening en de waterschappen in de waterschapsverordening. Daarbij krijgen zij meer beleidsvrijheid. Er kan worden gekozen voor verboden, vergunningplichten, maatwerkvoorschriften of slechts zorgplichten, al dan niet met informatie- of meldingsplichten. De keuzes die hierbij lokaal worden gemaakt, hebben belangrijke gevolgen voor de legesheffing. Immers, het vervangen van een vergunningplicht door bijvoorbeeld een meldingsplicht leidt er toe dat de afdeling vergunningverlening per saldo minder werkzaamheden gaat verrichten als zij geen vergunningaanvragen meer hoeft te behandelen. De verhaalbare lasten voor de legesheffing dalen daardoor. Tegelijkertijd vervalt daarmee de mogelijkheid om leges te heffen. Voor het behandelen van vergunningaanvragen is legesheffing namelijk wel mogelijk, voor het beoordelen van meldingen niet. Kortom, de beleidsmatige keuzes die in bijvoorbeeld het omgevingsplan worden gemaakt, bepalen de op te nemen belastbare feiten en tarieven in de legesverordening maar ook de maximaal toe te rekenen baten en lasten (daarbij geldt maximaal 100% kostendekking, overschrijding is risicovol). Aanpassing van de legesverordening is eigenlijk niet mogelijk zonder de gemaakte beleidsmatige keuzes in het omgevingsplan en de financiële effecten daarvan in beeld te brengen. Afstemming daarover met de beleidsafdelingen is noodzakelijk.
Omgevingsoverleg
Zoals gezegd, gaat de beslistermijn voor de meeste vergunningaanvragen van 26 weken naar 8 weken. Waarschijnlijk leidt dit ertoe dat er een verschuiving van werkzaamheden naar het vooroverleg over de vergunningaanvraag (‘omgevingsoverleg’) gaat plaatsvinden. De initiatiefnemer en de vergunningverlener kunnen beiden belang hebben bij zo’n omgevingsoverleg. De initiatiefnemer omdat de kans op een juiste aanvraag en de vergunningverlening toeneemt. De vergunningverlener omdat deze meer tijd heeft om de aanvraag te beoordelen, wat bij ‘koude’ aanvragen niet het geval is. Voor een omgevingsoverleg op aanvraag lijkt net als in de huidige situatie legesheffing mogelijk. Er kan voor worden gekozen in zo’n geval alle kosten door te belasten in het tarief. Maar omdat een hoog tarief het vragen van omgevingsoverleg kan ontmoedigen, verdient een lager tarief ook overweging. Dat is een beleidsmatige keuze.
Participatie
Eén van de pijlers van de Omgevingswet is participatie. De initiatiefnemer moet de participatie organiseren. Hij moet in de vergunningaanvraag aangeven hoe er overleg is geweest met belanghebbenden en wat het resultaat daarvan is. De vergunningverlener kan zich hierbij lijdelijk opstellen en slechts in het kader van de vergunningaanvraag toetsen of de participatie op de juiste wijze heeft plaatsgevonden. De daarmee samenhangende kosten zijn dan verhaalbaar via de legesheffing. De gemeente kan er beleidsmatig echter ook voor kiezen om zich veel actiever op te stellen en participatie stimuleren en faciliteren. De kosten zijn dan alleen verhaalbaar als ze meer dan zijdelings samenhangen met de vergunningverlening. Ook hierin moet een keuze worden gemaakt met gevolgen voor de legesheffing.
Wet kwaliteitsborging voor het bouwen
Gelijktijdig met de Omgevingswet treedt de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb) in werking. Gevolg hiervan is dat voor bouwwerken uit gevolgklasse 1 (o.a. woningen en kleinere bedrijfspanden) geen bouwtechnische toets meer wordt uitgevoerd door de gemeente. Dit wordt bij private partijen belegd. Door deze ‘knip’ ontstaat er bij omgevingsvergunningen een onderscheid in een ruimtelijk deel (omgevingsplanactiviteit of opa) en een bouwtechnisch deel (bouwactiviteit). Voor het ruimtelijk deel kan een vergunningplicht gelden, voor het bouwtechnische deel niet. Voor het bouwtechnische deel geldt wel de verplichting voor het doen van een melding vooraf en een gereedmelding achteraf. Maar zoals gezegd, is daarvoor geen legesheffing mogelijk.
De Wkb heeft dus gevolgen voor de opzet en inhoud van de legesverordening en voor de werkzaamheden van de gemeente, en daarmee voor de aan de leges toerekenbare kosten.
Milieuleges
Op dit moment kunnen gemeenten geen milieuleges heffen vanwege wettelijk geregelde vrijstellingen. Onder de Omgevingswet is het wel mogelijk om leges te heffen voor milieubelastende activiteiten. Hiervoor kunnen gemeenten dus tariefbepalingen opnemen in de legesverordening en extra inkomsten genereren. Het is een mogelijkheid, geen verplichting.
Overgangsrecht
Het omgevingsplan en de waterschapsverordening komen bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet van rechtswege tot stand. De bestaande verordeningen en plannen en een aantal gedecentraliseerde rijksregels (‘bruidsschat’) gaan daar automatisch in op. Voor het volledig in overeenstemming brengen van het omgevingsplan en de waterschapsverordening met de Omgevingswet, geldt voor gemeenten een overgangstermijn tot 2030 en waterschappen tot 2024. Zij kunnen ervoor kiezen om hun verordeningen later of stapsgewijs aan te passen. Voor de provincies geldt geen overgangsrecht, hun omgevingsverordening moet klaar zijn bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet.
De overgangstermijnen voor de gemeenten en waterschappen compliceren het aanpassen van de legesverordeningen. Bij een stapsgewijze aanpassing van het omgevingsplan en de waterschapsverordening gedurende de overgangstermijn, moeten de gevolgen daarvan voor de legesverordening en de herberekening van de kostendekking ervan, elk jaar geactualiseerd worden.
Inwerkingtreding op 1 juli 2022
Recent is besloten dat de beoogde inwerkingtreding van de Omgevingswet wordt uitgesteld van 1 januari 2022 naar 1 juli 2022. Dit heeft te maken met problemen rondom het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO), het technische en digitale fundament onder de Omgevingswet. 1 juli 2022 is overigens geen ‘harde’ datum, in het najaar van 2021 wordt bekeken of de problemen van het DSO zijn opgelost.
Een inwerkingtreding halverwege het jaar is erg onhandig voor de legesverordening. Er zijn dan diverse opties, waaronder het eerst vaststellen van de legesverordening per 1 januari 2022 en vervolgens in de eerste helft van 2022 vervangen of aanpassen van die legesverordening per 1 juli 2022. Eventueel gelijktijdig met een begrotingswijziging.
De aanpassing van de legesverordening kan dan later plaatsvinden als de Omgevingswet toch later dan 1 juli 2022 in werking treedt. Overigens compliceren de gemeenteraadsverkiezingen in het voorjaar van 2022 de besluitvorming over de legesverordening. Hoe dan ook is het belangrijk de gemaakte keuzes goed vast te laten leggen door provinciale staten, de gemeenteraad, en het algemeen bestuur.
Slot
Er is werk aan de winkel voor de decentrale overheden bij het aanpassen van de legesverordening aan de Omgevingswet en bij de herberekening van de kostendekking van de leges. Uitstel van de inwerkingtreding van de Omgevingswet is geen reden om nu achterover te leunen. Daarmee gaat kostbare tijd verloren. Aan de slag dus met de leges!
Van den Bosch & Partners
Paul van den Berg