Het is op een verjaardagsfeestje niet makkelijk om uit te leggen. Waarom moet een tweepersoonshuishouden zuiveringsheffing aan het waterschap betalen voor 3 personen? Dat klinkt op het eerste gezicht nogal onrechtvaardig. De afgelopen decennia is deze vraag dan ook regelmatig door tweepersoonshuishoudens aan de belastingrechter voorgelegd. Tot dusver zonder succes. Daar zou binnenkort echter verandering in kunnen komen. Advocaat-Generaal Wattel oordeelt in zijn conclusie van 15 november 2024 namelijk dat hier sprake is van een niet te rechtvaardigen discriminatie.
Woonruimteforfait
Bij woonruimten wordt de zuiveringsheffing niet geheven op basis van de werkelijk uit een woonruimte afkomstige vervuilingswaarde van het afvalwater, maar forfaitair op basis van het aantal gebruikers van die woonruimte. Bij gebruik door één gebruiker wordt de vervuilingswaarde op 1 vervuilingseenheid (ve) gesteld. Bij gebruik door twee of meer gebruikers op 3 vervuilingseenheden. Deze 3 vervuilingseenheden zijn ongeveer het gemiddelde van alle meerpersoonshuishoudens. In de wetsgeschiedenis is een gemiddelde van 2,95 genoemd (op basis van gegevens uit 2004).
Het exacte aantal gebruikers van een meerpersoonshuishouden is dus niet relevant voor de hoogte van de zuiveringsheffing. Tweepersoons-, driepersoons- en vier-en-meerpersoonshuishoudens betalen allemaal hetzelfde bedrag.
Doelmatigheid en perceptiekosten
Het woonruimteforfait met uitsluitend een onderscheid tussen één- en meerpersoonshuishouden staat in de Waterschapswet. Het is voor waterschappen dus niet mogelijk om daar zelf een verdere verfijning in aan te brengen. De wetgever heeft niet voor zo’n verdere verfijning gekozen om redenen van doelmatigheid en hoge perceptiekosten.
In de wetsgeschiedenis staat hierover:
“Dit is een forfaitair systeem waarbij een woonruimte voor een vervuilingswaarde van drie vervuilingseenheden wordt aangeslagen, teneinde een gedetailleerde kostentoerekening en daarmee hoge perceptiekosten te voorkomen. Tevens is bepaald dat de vervuilingswaarde één vervuilingseenheid bedraagt voor een door één persoon gebruikte woonruimte. Gelet op de perceptiekosten zie ik geen aanleiding om deze systematiek aan te passen en een verdere differentiatie van de heffing voor woonruimten te bevorderen. Dit zou een veel meer omvattende vaststelling van en controle op actuele woningbezetting noodzakelijk maken.”
Uitspraak Hof
Het Hof Arnhem-Leeuwarden vond dat tweepersoonshuishoudens inderdaad worden gediscrimineerd ten opzichte van andere meerpersoonshuishoudens, doordat alleen zij stelselmatig worden aangeslagen naar een hoger aantal vervuilingseenheden dan het aantal gebruikers van de woning.
Bij de vraag of hiervoor een rechtvaardiging bestaat, baseert het Hof zich op een uitspraak van de Hoge Raad over de vermogensrendementsheffing (box 3-kerstarrest): de ongelijkheid die eigen is aan een forfait is slechts gerechtvaardigd voor zover de wetgever getracht heeft de (individuele) werkelijkheid te benaderen. Het gaat er niet alleen om of een redelijk doel wordt gediend, maar ook of een redelijke verhouding bestaat tussen dat doel en de ongelijkheid als gevolg van de voor verwezenlijking daarvan gekozen vorm.
Het Hof leidt uit de wetsgeschiedenis af dat de wetgever om doelmatigheidsredenen niet verder heeft gedifferentieerd naar feitelijk woninggebruik. De wetgever is uitgegaan van gegevens uit de praktijk van de waterschappen en van een gemiddelde bezetting van 2,95 personen per huishouden. Aldus heeft de wetgever volgens het Hof voldoende getracht de werkelijkheid te benaderen. Dat de feitelijke woningbezetting nauwkeuriger kan worden bepaald en dat de gemiddelde woningbezetting in 2022 was gedaald naar 2,85 personen per huishouden, maken dat volgens het Hof niet anders.
Hierbij acht het Hof relevant dat de BRP-gegevens niet naadloos aansluiten bij het gebruik van een woning en dat de BRP voor tweede- en vakantiewoningen geen informatie bevat over het aantal gebruikers. Het waterschap zou naast de controles voor de bepaling van de één-persoonshuishoudens, nog meer controles moeten uitvoeren en correcties moeten aanbrengen. Daarvan uitgaande, en mede gezien de ruime beoordelingsvrijheid van de wetgever, bestaat volgens het Hof een redelijke verhouding tussen de door de wetgever aangevoerde doelmatigheid en de ongelijkheid die voor tweepersoonshuishoudens wordt veroorzaakt door die doelmatigheid.
Het Hof achtte daarom noch het discriminatieverbod, noch het recht op ongestoord eigendom geschonden.
Conclusie A-G
De A-G is het niet met het Hof eens. Volgens de A-G worden alleen éénpersoonshuishoudens correct forfaitair aangeslagen, driepersoonshuishoudens worden bijna correct aangeslagen (3 i.p.v. 2,85 ve), tweepersoonshuishoudens worden altijd zeer significant benadeeld en vier-en-meerpersoonshuishoudens worden bevoordeeld.
In het licht van het doel van de zuiveringsheffing dat de vervuiler betaalt, discrimineert het ‘forfait’ tweepersoonshuishoudens dus vergaand en privilegieert het vier- en meerpersoonshuishoudens. Heffing uitsluitend naar 1 of 3 ve is geen benadering van de werkelijke huishoudenssamenstellingen en daarmee evenmin van de werkelijke vervuiling. Het ‘forfait’ is in wezen geen forfait omdat het tweepersoonshuishoudens in alle gevallen benadeelt; het bevoordeelt hen nooit, en alle andere meerpersoonshuishoudens worden wel bevoordeeld.
Volgens de A-G is het oordeel van het Hof dat (nu nog steeds) een objectieve en redelijke doelmatigheidsrechtvaardiging bestaat om voorbij te gaan aan de automatisch aangeleverde BRP-gegevens, onjuist. Die gegevens waren ten tijde van de parlementaire geschiedenis waar het Hof naar verwijst wellicht nog niet beschikbaar, maar inmiddels wél, én die benaderen de werkelijkheid veel beter en worden feitelijk ook daadwerkelijk door de waterschappen gebruikt.
Omdat het gaat om een formele wet en een gering financieel belang (€ 58 per jaar), ziet de A-G echter geen reden voor de rechter om in te grijpen. De rechter kan daarom volstaan met het oordeel dat de door de wetgever aangevoerde rechtvaardiging voor de discriminatie van tweepersoonshuishoudens die discriminatie niet (meer) kan rechtvaardigen en dat de wetgever daar iets aan moet doen.
Voorstellen tot aanpassing van de waterschappen zelf
Het is voor waterschappen lastig om zich ter verdediging van het huidige woonruimteforfait nog steeds te beroepen op redenen van doelmatigheid en hoge perceptiekosten.
De door de waterschappen ingestelde Commissie aanpassing belastingstelsel stelde in haar in 2018 verschenen eindrapport namelijk zelf voor om het huidige onderscheid in één- en meerpersoonshuishoudens (met betaling van één resp. drie vervuilingseenheden) te vervangen door een onderscheid in één-, twee-, drie- en vier-en-meerpersoonshuishoudens.
Uiteindelijk heeft de Unie van Waterschappen dit voorstel niet overgenomen, omdat er onvoldoende draagvlak voor was. Dat was overigens niet zozeer vanwege de ondoelmatigheid en hoge perceptiekosten, maar omdat het zou leiden tot een lastenverschuiving naar huishoudens bestaande uit één, drie of meer personen en naar alle bedrijven als gevolg van een daling van het totale aantal vervuilingseenheden.
Hoe nu verder?
Het is nu eerst afwachten hoe de Hoge Raad gaat oordelen. Allereerst is het mogelijk dat de Hoge Raad de conclusie van A-G niet volgt en de uitspraak van het Hof bevestigt. Dan verandert er op dit moment niets. Ook als de Hoge Raad de conclusie van de A-G wel volgt, vallen de praktische gevolgen voor de waterschappen voorlopig mee en zullen de meerpersoonshuishouden nog even geduld moeten hebben. De wetgever is dan immers aan zet om het woonruimteforfait aan te passen en daarmee de bestaande discriminatie te beëindigen. Daarbij kan de wetgever gebruik maken van de op dat punt eerder gedane voorstellen.
Een dergelijke wetsaanpassing kan geen plek meer krijgen in het wetsvoorstel tot aanpassing van het belastingstelsel dat momenteel bij de Eerste Kamer ligt en dat waarschijnlijk per 2026 in werking treedt. Bij de behandeling van dat wetsvoorstel is overigens wel een motie door de Tweede Kamer aanvaard die oproept om te onderzoeken hoe de zuiveringsheffing meer op basis van de omvang van huishoudens geheven kan worden. Bij dat onderzoek zullen dan ook de daadwerkelijke uitvoeringslasten voor de waterschappen van een verfijning van het forfait moeten worden betrokken, lijkt mij. De A-G is er voor mijn gevoel toch wat veronderstellend vanuit gegaan dat een meer verfijnd woonruimteforfait probleemloos en zonder hoge extra kosten kan worden uitgevoerd. Ook zou bij de discussie kunnen worden betrokken dat het gemiddeld watergebruik per persoon afneemt, naarmate het huishouden groter wordt.
De Hoge Raad zou de conclusie van de A-G ook kunnen volgen, maar wel zelf rechtsherstel kunnen doen, door bijvoorbeeld de aanslag zuiveringsheffing voor het tweepersoonshuishouden te verlagen naar 2 vervuilingseenheden. Zo’n oordeel lijkt mij weliswaar onwaarschijnlijk, maar de waterschappen zullen het oordeel van de Hoge Raad daarom toch wel met enige spanning afwachten. Dat zou namelijk financieel en in de uitvoering grote gevolgen kunnen hebben. De grote problemen waarmee de Belastingdienst momenteel kampt als gevolg van de uitspraken van de Hoge Raad over de vermogensrendementsheffing, zijn daarbij een weinig aanlokkelijk perspectief.