In augustus 2021 schreef ik de column ‘Omgevingswet, aan de slag met leges!’. Deze is hier terug te lezen.
Op dat moment bestond de verwachting dat de Omgevingswet op 1 juli 2022 in werking zou treden. Inmiddels weten we dat deze datum niet haalbaar is. De beoogde inwerkingtredingsdatum is nu 1 januari 2023. Vanuit het perspectief van de leges een betere datum, inwerkingtreding halverwege het jaar is immers nogal onhandig bij belastingen.
Bij de gevolgen van de Omgevingswet voor de leges, denkt men al snel aan de gemeentelijke leges. Op zich logisch want de legesopbrengsten zijn bij gemeenten aanzienlijk hoger dan bij provincies of waterschappen. Maar ook bij die overheden heeft de Omgevingswet gevolgen voor de legesheffing. Voor de waterschappen is de Omgevingswet zelfs een goede gelegenheid om de legesheffing serieus vorm en body te geven.
Legesheffing waterschappen
Op dit moment heft een derde van de waterschappen helemaal geen leges. Van de waterschappen die dat wel doen, heffen sommige slechts leges voor een beperkt aantal diensten, andere voor veel meer. Het huidige beeld is dus divers.
De verwachting is dat door de Omgevingswet alle waterschappen ertoe over zullen gaan om leges te heffen. Dat heeft twee redenen. Ten eerste omdat er niet langer belemmeringen zijn om voor lozingsactiviteiten op een oppervlaktewaterlichaam of een zuiveringtechnisch werk leges te heffen (milieuleges). Ten tweede omdat waterschappen bij meervoudige vergunningaanvragen ook kosten doorberekend kunnen krijgen van andere overheden voor verleende adviezen met instemming. Die doorberekende kosten willen waterschappen waarschijnlijk via de leges doorbelasten aan de aanvrager van de vergunning. Daarover later meer.
Gevolgen Omgevingswet voor legesheffing
De Omgevingswet heeft gevolgen voor de legesheffing van waterschappen die verder gaan dan het aanbrengen van een paar tekstuele wijzigingen in de legesverordeningen. Het verwerken van de effecten van de Omgevingswet is namelijk afhankelijk van de lokale omstandigheden en keuzes, het is maatwerk dat zorg en aandacht vraagt. De Omgevingswet versterkt de positie van waterschappen volgens het principe ‘Decentraal, tenzij’. De Omgevingswet biedt waterschappen meer ruimte voor gebiedsgericht maatwerk en het maken van eigen afwegingen. Burgers en bedrijven krijgen daarbij meer eigen verantwoordelijkheden, er gelden meer algemene regels waarin de zorgplichten staan en het aantal vergunningplichten zal hoogstwaarschijnlijk afnemen. Daarnaast zal de Omgevingswet moeten leiden tot snellere en betere besluitvorming, omdat de beslistermijn in veel gevallen van 26 weken naar 8 weken gaat.
Beleidsvrijheid waterschappen
Waterschappen brengen hun regels over de fysieke leefomgeving zoveel mogelijk samen in één regeling, de waterschapsverordening. Daarbij krijgen zij meer beleidsvrijheid. Er kan worden gekozen voor verboden, vergunningplichten, maatwerkvoorschriften of slechts zorgplichten, al dan niet met informatie- of meldingsplichten. De keuzes die hierbij in de waterschapsverordening worden gemaakt, hebben gevolgen voor de legesheffing. Het vervangen van een vergunningplicht door een meldingsplicht leidt er bijvoorbeeld toe dat daarmee de mogelijkheid vervalt om leges te heffen. Voor het behandelen van vergunningaanvragen is legesheffing namelijk wel mogelijk, voor het beoordelen van meldingen niet. Kortom, de beleidsmatige keuzes die in de waterschapsverordening worden gemaakt, bepalen de op te nemen belastbare feiten en tarieven in de legesverordening, maar ook de maximaal toe te rekenen baten en lasten (daarbij geldt maximaal 100% kostendekking, overschrijding is risicovol). Aanpassing van de legesverordening is eigenlijk niet mogelijk zonder de gemaakte beleidsmatige keuzes in de waterschapsverordening en de financiële effecten daarvan in beeld te brengen.
Waterschapsverordening
Bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet komt de waterschapsverordening van rechtswege tot stand. Een aantal van de bestaande regels (o.a. de keur) komt daarbij vanzelf terecht in de waterschapsverordening. De waterschapsverordening die van rechtswege ontstaat, omvat ook de zogenoemde ‘bruidsschat’. De bruidsschat voor waterschappen bestaat voor een groot deel uit lozingsregels die nu nog op rijksniveau zijn gesteld. Een van rechtswege ontstane waterschapsverordening bevat dus weinig inhoudelijke veranderingen ten opzichte van de huidige situatie.
Waterschappen krijgen twee jaar de tijd om deze van rechtswege ontstane waterschapsverordening aan te passen zodat deze voldoet aan alle regels van de Omgevingswet.
Waterschappen kunnen bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet ook gelijk een geheel nieuwe waterschapsverordening vaststellen die voldoet aan de juridische en digitale eisen van de Omgevingswet. Dit kan beleidsneutraal maar ook met veel wijzigingen ten opzichte van de huidige situatie.
Het beeld is dat een deel van de waterschappen gelijk een nieuwe waterschapsverordening vaststelt. De daarin gemaakt beleidsmatige keuzes zijn dus van belang voor de legesheffing.
Beleidsmatige keuzes
Ten aanzien van de legesheffing zelf moeten de waterschapsbesturen ook beleidsmatige keuzes maken. Bijvoorbeeld:
- wel of niet heffen voor vergunningen voor lozingsactiviteiten op een oppervlaktewaterlichaam of een zuiveringtechnisch werk of voor wateronttrekkingsactiviteiten (milieuleges);
- legesheffing voor vooroverleg. De beslistermijn gaat voor de meeste vergunningaanvragen van 26 weken naar 8 weken. Mogelijk leidt dit er bij waterschappen toe dat er een verschuiving van werkzaamheden naar vooroverleg gaat plaatsvinden. Diverse gemeenten heffen nu ook al afzonderlijk leges voor vooroverleg, de verwachting is dat dit door de verkorting van beslistermijn zal toenemen. Dit is ook voor waterschappen een optie;
- onder de Omgevingswet kan het voorkomen dat een belanghebbende middels één aanvraag om een vergunning voor meerdere activiteiten verzoekt (zgn. meervoudige aanvraag). In het geval van een meervoudige aanvraag moet het bevoegd gezag, voordat op de aanvraag wordt beslist, het bestuursorgaan wiens belangen ook bij de aanvraag zijn betrokken om advies (met instemming) vragen. Het bestuursorgaan dat advies (met instemming) geeft, kan zijn kosten niet zelf bij de aanvrager in rekening brengen. Dit heeft te maken met de 1-loketgedachte die aan de Omgevingswet ten grondslag ligt. Kosten van advies (met instemming) kunnen dus alleen via (een doorberekening aan) het bevoegd gezag bij de initiatiefnemer worden gelegd. De grondslag voor deze doorberekening en de wijze waarop de doorberekening plaatsvindt, worden nog wettelijk geregeld. Om de kosten die aan het waterschap door andere bestuursorganen in rekening worden gebracht voor het verlenen van advies (met instemming) te kunnen verhalen bij de aanvrager van de vergunning, dienen in de legesverordening bepalingen te worden opgenomen.
Kostendekking
De waterschapleges mogen maximaal kostendekkend zijn. Over deze opbrengstlimiet is bij gemeentelijke legesheffing de afgelopen jaren veel geprocedeerd. Dat gaat soms mis met voor de gemeente verstrekkende gevolgen (onverbindendheid legesverordening, vernietiging aanslag). Bij de waterschappen speelt dit nu nog minder, maar het invoeren van leges of het aanpassen van de legesverordening is voor waterschappen een goede gelegenheid om de onderbouwing van de kostendekkendheid op orde te brengen of te houden. Hiervoor gelden namelijk strenge eisen.
Slot
De Omgevingswet vergroot voor waterschappen de betekenis van legesheffing. Waterschappen moeten dus aan de slag met het opstellen of aanpassen van legesverordeningen en het maken van robuuste kostendekkingsonderbouwingen. Op verzoek van de Unie van Waterschappen hebben wij een advies opgesteld dat waterschappen hierbij behulpzaam kan zijn. De Unie van Waterschappen zal het advies naar verwachting in de loop van deze maand naar de waterschappen sturen.