Legesperikelen bij aanvragen omgevingsvergunningen

Gemeenten, provincies en waterschappen behandelen aanvragen om vergunningen (en ontheffingen) voor omgevingsvergunningen. Die behandeling wordt gezien als dienstverlening door de lokale overheid. De heffingsambtenaar brengt daarvoor aan de aanvrager leges in rekening. Belastingheffing en het behandeltraject zijn in beginsel gescheiden trajecten. Uit de rechtspraak blijkt dat het optreden van de lokale overheid in het behandeltraject desalniettemin invloed kan hebben op de belastingheffing. Bijvoorbeeld of de betreffende aanvraag wel nodig was. Waar precies de grens ligt, is niet altijd duidelijk. In deze column ga ik daar aan de hand van een aantal uitspraken op in.

Geen aanvraag nodig?
De Hoge Raad heeft eind 2017 geoordeeld dat legesheffing achterwege moet blijven indien de stelling van X juist is dat het terugplaatsen van de dakopbouw vergunningvrij is (ECLI:NL:HR:2017:3227). De aanvraag daarvoor had X wel gedaan. Deze overweging van de HR in het arrest betreft een – summier gemotiveerde – aanwijzing die de verwijzingsrechter in acht zal moeten nemen. Hieruit kan worden afgeleid dat geen leges mogen worden geheven als de betreffende aanvraag op grond van het omgevingsrecht niet noodzakelijk is. Het is netjes van de belastingrechter om de belanghebbenden in deze gevallen niet op te zadelen met kosten. Maar er is ook wel wat op af te dingen. Een belanghebbende die op eigen initiatief een aanvraag indient, verzoekt de overheid om dienstverlening. Die maakt daarvoor kosten, al is het maar voor het onderzoek naar de vraag of het aangevraagde bouwwerk vergunningvrij is. Daarnaast kan men zich afvragen of de belastingrechter de meest geëigende rechter is om een oordeel te vellen over de vraag of een aanvraag voor een omgevingsvergunning noodzakelijk is. Omgevingsrecht is niet zijn core business. Gevolg van deze rechtspraak zou kunnen zijn dat de heffingsambtenaar bij de aanslagregeling (of uiterlijk in de bezwaarfase) in elk individueel geval zal moeten nagaan of de gevraagde vergunning daadwerkelijk nodig was.

De feitenrechter over de noodzaak van de aanvraag
Deze uitspraak van de Hoge Raad uit 2017 is kennelijk nog niet zo wijd bekend. Rechtbank Oost-Brabant oordeelt dat de vraag of een omgevingsvergunning noodzakelijk is, buiten het kader van de procedure tegen de leges valt. X had ervoor kunnen kiezen om geen vergunning aan te vragen, en zijn stelling dat geen sprake is van vergunningplichtige activiteiten in te brengen in een eventuele handhavingsprocedure (ECLI:NL:RBOBR:2021:1579). Rechtbank Noord-Holland oordeelt dat de heffingsambtenaar niet verplicht is om de vergunningplicht te toetsen vóórdat de aanvraag in behandeling wordt genomen. De bestuursrechter oordeelt over de vraag of X een omgevingsvergunning had moeten aanvragen. Ook deze rechtbank overweegt dat X ervoor had kunnen kiezen om geen aanvraag in te dienen en een eventuele handhavingsprocedure af te wachten (ECLI:NL:RBNHO:2021:9869). In een geval waarin X zelf vond dat een omgevingsvergunning niet vereist was, maar toch – bewust – een aanvraag indient, en zich ook niet verzette tegen het verlenen van de vergunning, oordeelt Rechtbank Midden-Nederland dat het belastbaar feit zich heeft voorgedaan. De rechtbank overweegt dat aan de vraag of de werkzaamheden vergunningplichtig zijn, niet wordt toegekomen (ECLI:NL:RBMNE:2019:3419).

Wel oordelen of daadwerkelijk een aanvraag is ingediend
De belastingrechter mag zich wel buigen over de vraag of daadwerkelijk een aanvraag is ingediend (ECLI:NL:HR:1993:ZC5538). In het betreffende geval was sprake van een voldoende concreet verzoek dat voldoende gegevens inhield om te kunnen worden aangemerkt als een aanvraag. Dit is ook logisch. Doorgaans zijn belastbare feiten geformuleerd als ‘het in behandeling nemen van een aanvraag tot…’. Het begrip ‘aanvraag’ is door het opnemen ervan in de belastingverordening een rechtsbegrip, en onderdeel van het belastbare feit. De belastingrechter kan dit dan zonder problemen toetsen.

Resultaat van het behandeltraject
Het resultaat van de inhoudelijke behandeling van de aanvraag om een omgevingsvergunning, te weten de beslissing op de aanvraag, is niet van belang voor de rechtmatigheid van de geheven leges. De dienst is het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verlenen van een bouwvergunning. Daaraan doet niet af dat de gevraagde vergunning niet is verleend (of is geweigerd) (ECLI:NL:HR:2001:AB3219).

Gedragingen in het behandeltraject
De belastingrechter beoordeelt dus of er een aanvraag is gedaan en of die aanvraag noodzakelijk was. Dan is er nog een categorie met gevallen waarin het wat onduidelijker is of legesheffing wel of niet is toegestaan. Dat zijn de gevallen waarin de lokale overheid voorafgaand of tijdens het behandeltraject op een zodanige wijze optreedt, dat dit gevolgen kan hebben voor de legesheffing. Zie in dit verband eerst een arrest van de Hoge Raad uit 1982 (ECLI:NL:HR:1982:AW9097). Daarin maakt de Hoge Raad onderscheid tussen het behandeltraject en het heffingstraject. X stelt dat het waterschap een onjuiste lozingsvergunning heeft afgegeven, en ook nog eens te laat. De aanslag verontreinigingsheffing is daarom volgens X te hoog. De Hoge Raad overweegt dat de belastingrechter bij de beoordeling van de rechtmatigheid van de aanslag ook aandacht dient te schenken aan mogelijke strijd met beginselen van behoorlijk bestuur, maar dat de toepassing van die beginselen is beperkt tot gedragingen van de overheid met betrekking tot de belastingheffing. Als X meent dat ze door de handelwijze van het waterschap schade heeft geleden, moet ze daartoe elders een vordering instellen.

Optreden in het behandeltraject heeft geen gevolgen voor legesheffing
In de rechtspraak van de feitenrechter zijn uitspraken te vinden die uitgaan van een strikte scheiding tussen gedragingen van de overheid in het behandeltraject, en die in het heffingstraject. Maar er zijn ook uitspraken waarin het optreden van de overheid in het behandeltraject wel gevolgen had voor de legesheffing. Ik bespreek eerst een aantal uitspraken uit de eerste categorie. Gerechtshof Arnhem overweegt dat het in behandeling nemen van de aanvraag het belastbare feit vormt voor de heffing van leges, waarbij een schending van enig beginsel van behoorlijk bestuur bij de behandeling van de aanvraag de rechtmatigheid van deze heffing niet raakt (ECLI:NL:GHARN:2010:BL7944). In een andere uitspraak stelt Gerechtshof Arnhem vast dat de gemeente met het verstrekken van onjuiste informatie onzorgvuldig heeft gehandeld, en dat dit mede tot gevolg heeft gehad dat een nieuwe aanvraag moest worden ingediend, terwijl X had aangegeven geen nieuwe aanvraag te willen indienen. Echter, gezien het hiervoor genoemde arrest uit 1982 kan dit niet tot vernietiging van de legesnota leiden (ECLI:NL:GHARN:2011:BT6917). Rechtbank Amsterdam overweegt dat de beroepsgronden van X over de onredelijk late of onjuiste besluitvorming van de gemeente, niet afdoen aan de juistheid van de legesheffing (ECLI:NL:RBAMS:2012:BX3701). Gerechtshof Leeuwarden overweegt dat eventuele onjuiste voorlichting van de gemeente in de bouwvergunningenprocedure niet kan leiden tot vernietiging of vermindering van de leges (ECLI:NL:GHLEE:2012:BV6719).

Optreden in het behandeltraject heeft wél gevolgen voor legesheffing
Er zijn ook uitspraken waarin het optreden van de overheid in het behandeltraject wel gevolgen heeft voor de leges. Ik noem er een aantal. Rechtbank Oost-Brabant overweegt dat, nu X in feite door de gemeente ten onrechte is bewogen om opnieuw eenzelfde aanvraag in te dienen, ze hiervoor geen leges had mogen heffen. De heffingsambtenaar heeft onbehoorlijk gehandeld (ECLI:NL:RBOBR:2021:1578). Gerechtshof Amsterdam oordeelt dat, nu de gemeente bij X vertrouwen heeft gewekt dat voor de aanvraag geen vergunning nodig was, legesheffing achterwege moet blijven (ECLI:NL:GHAMS:2019:418). Rechtbank Rotterdam laat de mogelijkheid open dat legesheffing achterwege moet blijven als de gemeente (onterecht) de indruk zou hebben gewekt dat de aanvraag vergunningvrij is (ECLI:NL:RBROT:2020:3286). Rechtbank Haarlem oordeelt dat in het betreffende geval het aan de gemeente is om X die informatie te verschaffen die zij nodig had om haar rechten en plichten naar behoren in te schatten, maar ze heeft X niet goed voorgelicht. De gemeente handelt in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel, in het bijzonder het beginsel van fair play (ECLI:NL:RBHAA:2011:BU6938). Rechtbank Alkmaar stelt vast dat de gemeente onjuiste informatie heeft verstrekt over in te dienen aanvragen, en daarmee onbehoorlijk heeft gehandeld. De aanslag wordt vernietigd (ECLI:NL:RBALK:2007:BA7157).

Afronding
Het uitgangspunt dat de belastingrechter alleen maar beoordeelt of het belastbare feit heeft plaatsgevonden, bestaat niet meer. Maar over de vraag of het optreden van de overheid voorafgaand of tijdens het behandeltraject invloed heeft op het heffingstraject, wordt door de feitenrechters verschillend geoordeeld. Het zou voor de praktijk handig zijn als de Hoge Raad één en ander een keer duidelijk zou maken. Het arrest uit 1982 is al weer bijna 40 jaar oud, en de maatschappelijke opvattingen zijn sindsdien veranderd.