De gewijzigde Bekendmakingswet en lokale belastingen

Op 1 juli 2021 is de Bekendmakingswet gewijzigd. Vanaf die datum geldt die wet ook voor de bekendmaking van algemeen verbindende voorschriften (zoals belastingverordeningen) en beleidsregels van gemeenten, waterschappen, provincies en gemeenschappelijke regelingen. De artikelen over bekendmaking in de organieke wetten, bijvoorbeeld art. 139 Gemeentewet, zijn verdwenen. In deze column schets ik de wijzigingen met het oog op lokale belastingen, en ga ik in op bekendmaking van belastingvoorschriften en de eisen die daarbij gelden. Aan het einde ga ik ook nog in op de verplichting om regelgeving geconsolideerd beschikbaar te houden.

Juiste bekendmaking is noodzakelijk
De bekendmakingseisen strekken ver, en de rechtspraak is behoorlijk streng als het gaat om de vraag of een juiste bekendmaking heeft plaatsgevonden. Een onjuiste bekendmaking van een belastingverordening kan tot gevolg hebben dat de wettelijke grondslag onder veel aanslagen komt te ontvallen. En dat kan dan weer onzekerheid over de belastingopbrengst met zich meebrengen. Van groot belang dus om de bekendmaking goed op orde te hebben.

De Bekendmakingswet
De Bekendmakingswet bepaalt dat een algemeen verbindend voorschrift niet in werking treedt voordat het op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt (art. 8). Gedeputeerde staten van de provincie geven een provinciaal blad uit, B&W geeft een gemeenteblad uit, het dagelijks bestuur van het waterschap geeft een waterschapsblad uit, en het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam, het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie en het gemeenschappelijk orgaan, bedoeld in de Wet gemeenschappelijke regelingen, geven een publicatieblad uit. De uitgifte van deze publicatiebladen geschiedt elektronisch (art. 2).

Sinds 1 januari 2014 is bekendmaking van belastingverordeningen in een elektronisch uitgegeven publicatieblad verplicht. Tot 1 juli 2021 was er de keuze om mee te doen met de landelijke faciliteit (via KOOP, het Kennis- en Exploitatiecentrum voor Officiële Overheidspublicaties), of zelf voor de bekendmaking zorg te dragen door publicatie op bijvoorbeeld de eigen gemeentelijke website. Vanaf 1 juli 2021 is het verplicht om het publicatieblad uit te geven via de digitale infrastructuur van het Rijk. Er geldt nu nog maar één internetadres voor bekendmakingen: www.officielebekendmakingen.nl. Zie hiervoor art. 3.1 Besluit elektronische publicaties en art. 2.1 Regeling elektronische publicaties.

Reikwijdte van de bekendmakingseisen
Voordat ik terugkom op de Bekendmakingswet, ga ik eerst nog in op belangrijke (recente) rechtspraak over bekendmaking. De Hoge Raad is streng als het aankomt op een juiste bekendmaking. Ten eerste voor wat betreft de reikwijdte van de bekendmakingsplicht, die ver lijkt te strekken. Je zou de rechtspraak zo kunnen samenvatten dat de bekendmakingseisen van toepassing zijn op alle elementen die de (omvang of hoogte van de) belastingschuld of de verschuldigdheid daarvan bepalen. De Hoge Raad spreekt over ‘alle essentialia waaruit de belastingschuldige de omvang van zijn belastingschuld kan afleiden’. Mijns inziens zal al snel sprake zijn van essentialia. Zo werd in een verordening zuiveringsheffing van een waterschap voor het bepalen van het aantal vervuilingseenheden (de heffingsmaatstaf) voor bepaalde gevallen verwezen naar een aantal NEN-normen. Die normen zijn volgens de Hoge Raad dan ook essentieel voor het vaststellen van de heffingsmaatstaf (ECLI:NL:HR:2019:868).

Een ander voorbeeld is het volgende. Als voor de bepaling van de hoogte van bouwleges (de heffingsmaatstaf) wordt verwezen naar de UAV 2012, zal ook ten aanzien daarvan de bekendmaking juist moeten hebben plaatsgevonden. De UAV 2012 is in de Staatscourant gepubliceerd, maar de verordening bevatte niet het publicatiejaar en –nummer ervan. In zo’n situatie zal van geval tot geval moeten worden beoordeeld of desalniettemin aan de kenbaarheidseisen is voldaan (ECLI:NL:HR:2019:143). Zijn voorganger, de UAV 1989, was overigens niet in de Staatscourant gepubliceerd. De bekendmaking ging in dat geval fout (ECLI:NL:HR:2019:1000).

In het verlengde van deze rechtspraak oordeelde Hof Arnhem-Leeuwarden dat een verwijzing in de verordening naar NEN 2580 in het betreffende geval essentieel is voor het bepalen van de heffingsmaatstaf. Voor de hoogte van de bouwleges waren de oppervlakte en inhoudsmaten van het bouwwerk relevant. Voor het bepalen daarvan werd in de verordening naar NEN 2580 verwezen. Die norm was echter niet juist bekendgemaakt (ECLI:NL:GHARL:2019:8233).

Het is dus van belang om alle regelgeving goed na te lopen op elementen waarop de bekendmakingseisen van toepassing zijn. Denk bijvoorbeeld ook aan andere NEN-normen, zoals NEN 2699, tarieven of tarievenlijsten van een welstandscommissie, tabellen, kaarten die bij een verordening horen en andersoortige bijlagen. Denk vooral ook aan normkostenlijsten, tabellen of overzichten om de hoogte van bouwleges te bepalen en die in de verordening dwingend worden voorgeschreven. Over NEN-normen later meer.

Bekendmaking in het tijdvak zelf
Een ander punt waarop de Hoge Raad streng is, is dat de regelgeving moet zijn gepubliceerd en voor een ieder toegankelijk dient te zijn zowel in het tijdvak waarvoor de belasting is geheven, als in de daarop volgende tijdvakken (vgl. ECLI:NL:HR:2019:868). Als dat heel streng moet worden uitgelegd, is bekendmaking van een verordening (die wel vóór het begin van het tijdvak is vastgesteld) in de loop van het tijdvak te laat. Althans zou in dat geval in zoverre sprake kunnen zijn van ontoelaatbare terugwerkende kracht. Daar wordt nu nog wel eens anders over gedacht.

Beschikbaar blijven na bekendmaking
Een volgend punt waarop de Hoge Raad streng is, is het vereiste van beschikbaar blijven. Elektronisch uitgegeven publicatiebladen blijven na de uitgifte elektronisch op een algemeen toegankelijke wijze beschikbaar (art. 3 Bekendmakingswet). In een bepaald geval was het elektronisch gemeenteblad waarin de verordening is gepubliceerd, niet (langer) elektronisch beschikbaar, zodat niet aan dat vereiste is voldaan. Dat de tekst van de verordening inclusief datum publicatie nog wel op het internet gevonden kan worden, en er een print is overgelegd van (de opdracht tot publicatie in) het elektronisch gemeenteblad, is onvoldoende (ECLI:NL:HR:2021:823).

Normen van niet-publiekrechtelijke aard
Terug naar de Bekendmakingswet. Het gebruik van normen van niet-publiekrechtelijke aard in de verordening is problematisch als het op bekendmaking aankomt. Het gaat bijvoorbeeld om NEN-normen of bouwkostenboekjes van private bedrijven waarnaar de verordening verwijst. Auteursrecht staat in de weg aan bekendmaking en verstrekking van kopieën daarvan. De wetgever heeft daarvoor in art. 14a lid 4 Bekendmakingswet een voorziening getroffen. Bij de bekendmaking van de belastingverordening moet worden medegedeeld waar inzage in de betreffende norm van niet-publiekrechtelijke aard kan worden verkregen. Op verzoek moet kosteloos inzage worden verleend in de norm. De verplichting van art. 18 om papieren afschriften te verstrekken, is door de wetgever bij dit soort normen uitgesloten. Volgens de wetgever zullen bestuursorganen wel voorafgaand aan de bekendmaking bij de rechthebbende een licentie moeten aanschaffen om de norm ter inzage te kunnen leggen voor belangstellenden. De wetgever merkte ook nog op dat bestuursorganen zullen moeten afwegen of zij tot het dwingend opleggen van dit soort normen over zullen gaan als die alleen via terinzagelegging kenbaar kunnen worden gemaakt.

Beleidsregels
De Bekendmakingswet is ook van toepassing geworden op beleidsregels (art. 6). Beleidsregels die na 1 juli 2021 worden vastgesteld, moeten dus ook in het elektronisch publicatieblad worden opgenomen. Art. 3:42 Awb is daarop aangepast.

Geconsolideerd beschikbaar houden
Naast de verplichting van elektronische bekendmaking, is er de verplichting om na bekendmaking regelingen geconsolideerd elektronisch beschikbaar te houden (art. 19 Bekendmakingswet). Elektronische bekendmaking (inclusief het beschikbaar blijven) en geconsolideerd beschikbaar houden, zijn dus verschillende dingen. Een geconsolideerde tekst is de complete tekst van een regeling, inclusief wijzigingen die later zijn aangebracht. Als een regeling niet is gewijzigd, dan is de geconsolideerde tekst gelijk aan de vastgestelde tekst. De verplichting tot geconsolideerd beschikbaar houden geldt overigens al vanaf 2011. Geconsolideerde teksten moeten beschikbaar worden gehouden op https://wetten.overheid.nl.

Deze verplichting geldt ook voor beleidsregels, maar daar is wel een overgangsregeling voor. Beleidsregels die zijn bekendgemaakt vóór 1 juli 2021 en niet nadien zijn gewijzigd, moeten uiterlijk 1 juli 2022 geconsolideerd beschikbaar worden gehouden.