Verplichte toezending van stukken in de bezwaarfase?

Als er een hoorzitting plaatsvindt, legt het bestuursorgaan alle op de zaak betrekking hebbende stukken ter inzage (art. 7:4 lid 2 Awb). In de jurisprudentie komt de laatste tijd regelmatig de vraag aan de orde of er een verplichting bestaat om die zaakstukken – op verzoek – toe te zenden aan de belanghebbende of diens gemachtigde. In deze column ga ik daar op in.

Laat ik voorop stellen dat het begrip ‘op de zaak betrekking hebbende stukken’ ruim wordt uitgelegd. Tot de zaakstukken behoren alle stukken die de heffingsambtenaar ter raadpleging ter beschikking staan of hebben gestaan en die van belang kunnen zijn voor de beslechting van de nog bestaande geschilpunten, of zelfs van enig belang kunnen zijn geweest. Ook de stukken die de heffingsambtenaar niet heeft gebruikt ter onderbouwing van zijn besluit, maar hem wel ter beschikking staan of hebben gestaan, worden er toe gerekend.

Belanghebbenden kunnen van deze stukken tegen vergoeding van ten hoogste de kosten afschriften verkrijgen (art. 7:4 lid 4 Awb). De vraag is of dat betekent dat een belanghebbende zelf naar het kantoor van de heffingsambtenaar moet komen om een afschrift of kopie te krijgen, of dat dit ook een verplichting meebrengt om de zaakstukken (desgevraagd) toe te zenden. De letterlijke tekst van dit artikellid zegt daar niets over. Ook de wetsgeschiedenis geeft geen antwoord op die vraag.

De lagere belastingrechtspraak is verdeeld. Er zijn instanties die geen verplichting tot toezending aannemen, en instanties die dat wel doen.

Wel een verplichting om op verzoek zaakstukken toe te zenden
Rechtbank Noord-Holland is van mening dat de verplichtingen van de heffingsambtenaar uit hoofde van art. 7:4 Awb niet zijn beperkt tot terinzagelegging. Art. 7:4 lid 4 Awb geeft een belanghebbende het recht op toezending van alle op de zaak betrekking hebbende stukken. Nu belanghebbende uitdrukkelijk heeft verzocht om toezending van de zaakstukken, was de heffingsambtenaar gehouden die stukken toe te zenden, een en ander tegen vergoeding van ten hoogste de kosten. Dat de gemachtigde geen afspraak heeft gemaakt om de stukken in te zien en tijdens de hoorzitting niet om de stukken heeft verzocht, brengt de rechtbank niet tot een ander oordeel (ECLI:NL:RBNHO:2021:1863).

De rechtbank verwijst hiertoe naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 april 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:BZ7568). De Afdeling stelt in die zaak vast dat belanghebbende heeft verzocht om een afschrift van het dossier te doen toekomen, en overweegt dat “op grond van artikel 7:4, vierde lid, van de Awb een belanghebbende het recht heeft op toezending van alle op de zaak betrekking hebbende stukken (…)”.

In de niet-belastingrechtspraak is er een uitspraak van Rechtbank Den Haag te noemen. Ook deze rechtbank leidt uit de genoemde uitspraak van de Raad van State af dat indien daartoe een verzoek wordt gedaan, een belanghebbende recht heeft op toezending van alle op de zaak betrekking hebbende stukken (ECLI:NL:RBDHA:2013:19214).

Geen verplichting om op verzoek zaakstukken toe te zenden
Het kamp dat geen verplichting ziet om op verzoek zaakstukken toe te zenden, is groter. Gerechtshof Amsterdam leidt uit de wetsgeschiedenis af dat de wetgever bewust een onderscheid heeft gemaakt tussen de verplichtingen van het bestuursorgaan in de bezwaarfase en in de beroepsfase. Alleen in de beroepsfase is het bestuursorgaan op grond van art. 8:42 Awb verplicht de op de zaak betrekking hebbende stukken (aan de rechter) toe te zenden; in de bezwaarfase geldt ter zake van diezelfde stukken op grond van artikel 7:4 Awb enkel een (passief) inzagerecht (ECLI:NL:GHAMS:2017:4618). In een andere zaak, maar met dezelfde gemachtigde, oordeelt het hof in gelijke zin (ECLI:NL:GHAMS:2018:2706). Deze zaak komt nog wel bij de Hoge Raad, maar daar wordt niet toegekomen aan dit punt van al dan niet verplichte toezending. Een verplichting om de zaakstukken ter inzage te leggen in het kader van het horen in bezwaar bestaat namelijk niet indien er geen enkele aanduiding is gegeven van de gronden van het bezwaar (ECLI:NL:HR:2019:322).

Volgens Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden betekent 7:4 lid 2 Awb geen verplichting om de op de zaak betrekking hebbende stukken voorafgaand aan het hoorgesprek aan de belanghebbende toe te zenden (ECLI:NL:GHARL:2020:5157). In deze zaak leek van een verzoek om toezending overigens geen sprake.

Rechtbank Den Haag (ECLI:NL:RBDHA:2021:2765), Rechtbank Rotterdam (ECLI:NL:RBROT:2021:3101) en zeer recent Rechtbank Noord-Nederland (ECLI:NL:RBNNE:2021:1544) sluiten zich bij de lijn van deze hoven aan.

De lagere belastingrechtspraak is dus (enigszins) verdeeld, en met het oog op de rechtseenheid zou een oordeel van de Hoge Raad hierover welkom zijn.

Het is interessant om in dit kader nog te kijken naar een andere bepaling op grond waarvan een belanghebbende recht heeft op bepaalde stukken of informatie: art. 40 lid 2 Wet WOZ. Het vragen van stukken op grond van de Wob laat ik in deze column buiten beschouwing.

Art. 40 lid 2 Wet WOZ-gegevens
Gaat het om procedures over de waardevaststelling van onroerende zaken op grond van de Wet WOZ, dan verstrekt de heffingsambtenaar op grond van art. 40 lid 2 op verzoek een afschrift van de gegevens die ten grondslag liggen aan de vastgestelde waarde. Daarbij wordt vaak gedacht aan het taxatieverslag, maar daar kunnen veel meer gegevens onder vallen. Uit de rechtspraak van de Afdeling over de verhouding tussen de Wob en art. 40 Wet WOZ blijkt dat dit laatste artikel zeer ruim wordt geïnterpreteerd (en overigens als lex specialis ook de Wob opzij zet). Zo vallen er bijvoorbeeld ook grondstaffels, waardegebieden en allerlei kengetallen onder. Ook als gegevens onder art. 40 Wet WOZ vallen, zijn ze te beschouwen als op de zaak betrekking hebbende stukken (ECLI:NL:HR:2018:1316). En ook als er geen verplichting zou zijn om dergelijke gegevens op grond van art. 7:4 Awb toe te zenden, dan lijkt die er wel op grond van art. 40 Wet lid 2 WOZ.

Bij de introductie van art. 40 lid 2 Wet WOZ werd in het wetsvoorstel nog gesproken van “geeft uitsluitend (…) op verzoek inzage in de gegevens die ten grondslag liggen aan de vastgestelde waarde” (Kamerstukken II 1993/94, 22 885, nr. 10, p. 2). Bij amendement is dat gewijzigd in “verstrekt uitsluitend (..) op verzoek een afschrift van de gegevens die ten grondslag liggen aan de vastgestelde waarde” (Kamerstukken II 1993/94, 22 885, nr. 22). Volgens de indiener wordt met dit amendement “beoogd te bereiken dat degene te wiens aanzien een beschikking is genomen desgevraagd het taxatierapport in fotokopie toegestuurd krijgt”. Geen inzage, maar verstrekking door toezending dus.

Dus, ook als er geen verplichting zou zijn om art. 40 lid 2 Wet WOZ-gegevens op grond van art. 7:4 Awb op verzoek toe te zenden, dan moeten die wel op grond van art. 40 lid 2 Wet WOZ worden verstrekt. En verstrekken lijkt dan conform de bedoeling van de wetgever: toezenden.

Overigens lijken Rechtbank Den Haag en Rechtbank Noord-Nederland over de verplichtingen voor de heffingsambtenaar op grond van art. 40 lid 2 Wet WOZ weer van mening te verschillen. De laatste overweegt het wat mij betreft goed op een kernachtige manier:

“Uit voorgaande (…) volgt dat artikel 7:4 van de Awb en artikel 40, tweede lid, van de Wet WOZ in deze voor verweerder verschillende verplichtingen scheppen. Op grond van artikel 7:4 van de Awb is verweerder enkel verplicht de grondstaffel en de KOUDV- en liggingsfactoren voor eiser ter inzage te leggen waarbij hij enkel afschrift hoeft te verstrekken als eiser gebruik maakt van zijn inzagerecht. Op grond van artikel 40, tweede lid, van de Wet WOZ dient verweerder diezelfde gegevens op verzoek te verstrekken.”

Wel of niet toezenden?
Los van of er juridisch een verplichting bestaat, de vraag is of met het niet toezenden van zaakstukken (als daarom verzocht wordt en een hoorzitting wordt gehouden) uiteindelijk veel wordt gewonnen. In beroep dienen de op de zaak betrekkende hebbende stukken alsnog aan de rechtbank te worden gezonden, zodat de belanghebbende ze via deze weg krijgt toegezonden. Daarnaast, als een belanghebbende pas tijdens de hoorzitting relevante stukken over bijvoorbeeld verkoopcijfers en allerlei kenmerken krijgt aangereikt, is het goed mogelijk dat er nog een aanvulling komt van de bezwaargronden. Het enkel verstrekken van kopieën van stukken indien fysiek wordt afgereisd naar het kantoor van de heffingsambtenaar, doet wat geforceerd aan. Vooral in een tijd waarin fysieke bijeenkomsten wat minder vanzelfsprekend zijn, en telefonische hoorzittingen toelaatbaar. Daarnaast mag van een bestuursorgaan een zekere behulpzaamheid worden verwacht, hoewel wellicht in bepaalde gevallen het gevoel van fair play niet wederkerig zal zijn.

Nog een laatste opmerking. Als om toezending van stukken wordt gevraagd, en de rechter het niet toezenden ziet als schending van de hoorplicht, kan daar op grond van art. 6:22 Awb aan voorbij worden gegaan als geen sprake is van benadeling. Gevolgen voor de aanslag of de waardevaststelling hoeven er dan niet persé te zijn. Desondanks kan dat toch leiden tot een veroordeling in de proceskosten.