Op 11 december 2020 hebben de waterschappen ingestemd met de voorstellen tot aanpassing van hun belastingstelsel. Daarmee komt een voorlopig einde aan een moeizaam proces dat 5 jaar heeft geduurd.
Startschot voor dit proces was in 2015 het rapport van de OESO over het Nederlandse waterbeheer. Dit was de aanleiding voor de Unie van Waterschappen om de Commissie Aanpassing Belastingstelsel (CAB) in te stellen. De onderzoeksopdracht was breed, namelijk het ontwikkelen een toekomstbestendig belastingstelsel waarin een prominente plaats is voor de aanbevelingen van de OESO en de leidende principes die de minister naar aanleiding daarvan heeft geformuleerd (zoals de gebruiker/vervuiler/veroorzaker/belanghebbende betaalt). Maar waarin ook oplossingen voor bestaande knelpunten in het stelsel worden geboden.
De ambities waren bij de start hoog, maar het bleek lastig om voor de vergaande voorstellen van de CAB voldoende draagvlak te vinden. De reden daarvoor: belangengroepen bekijken belastingvoorstellen uiteindelijk vooral met de bril of men meer of minder gaat betalen. Inhoudelijke argumenten, hoe overtuigend ook, wegen dan minder zwaar dan de lastenverschuivingen. En lastenverschuivingen zijn er bij een nieuw belastingstelsel altijd.
Daarom is een jaar geleden besloten de ambities neerwaarts bij te stellen en de focus te leggen op het oplossen van de meest acute problemen. Dat is een verstandige keuze gebleken, nu de waterschappen unaniem hebben ingestemd met de aangepaste voorstellen. Daarmee is voorkomen dat de CAB-voorstellen in een la verdwijnen.
Bij de watersysteemheffing gaat het overigens nog steeds om fundamentele aanpassingen, bij de zuiveringsheffing en verontreinigingsheffing is dat veel minder het geval. Hierna volgen de meest in het oog springende wijzigingen.
Watersysteemheffing
De kostentoedeling wijzigt fundamenteel. Het gebruik van de waarde als verdeelmaatstaf over de categorieën gebouwd, ongebouwd en natuur wordt vervangen door een verdeelmaatstaf op basis van gebiedskenmerken (verbeterd combimodel). De mate waarin in het gebied van het waterschap sprake is van natuur of van ongebouwde gronden bepaalt de hoogte van het kostenaandeel. Van de uitkomst van dit (basis)kostenaandeel kan bij ongebouwd en natuur binnen een relatieve
bandbreedte van + en – 30% worden afgeweken. Daarmee ontstaat veel vrijheid bij het bepalen van de kostenaandelen en de tarieven van ongebouwd, natuur en gebouwd. Bij het bepalen van het ingezetenenaandeel bestaat die vrijheid nu al, voor die categorie verandert er niets. Dit biedt ruimte voor bestuurlijke keuzes en maatwerk per waterschap. Het algemeen bestuur van elk waterschap kan de gewenste keuze afstemmen op de eigen specifieke situatie. Dit is grote winst ten opzichte van het keurslijf van de huidige watersysteemheffing.
Aan die bestuurlijke beleidsvrijheid worden in het wetgevingsproces waarschijnlijk nog wel restricties gesteld. Met name de agrariërs en het bedrijfsleven maken zich zorgen over de keuzes die de waterschapsbesturen binnen de bandbreedten zullen maken.
Een andere belangrijke wijziging is de introductie van een tariefdifferentiatie tussen woningen en niet-woningen binnen de categorie gebouwd. Hiermee kunnen waterschappen voor woningen een ander tarief hanteren dan voor niet-woningen. Op deze wijze kan binnen de categorie gebouwd tot een gelijkmatige lastenontwikkeling worden gekomen. Dit heeft vooral te maken met de ongelijke ontwikkeling van de waarde van woningen en niet-woningen in de afgelopen jaren. Zo steeg de waarde van woningen in de periode 2015-2020 met ruim 24,5% terwijl de waarde van niet-woningen in diezelfde periode met 2,6% daalde. Dit heeft geleid tot een lastenverschuiving naar woningen.
In het huidige stelsel waarbij de kostentoedeling is gebaseerd op de waardeverhoudingen, ligt zo’n tariefdifferentiatie overigens weinig voor de hand. Uitgangspunt is dan immers dat de beschermde waarde de mate van profijt bij het watersysteembeheer weergeeft. Hoe hoger de waarde, hoe meer profijt. Binnen de categorie gebouwd brengt de WOZ-waarde op individueel objectniveau deze mate van profijt tot uitdrukking. Daarbij hoort dan ook dat als de waarde van de woningen sterker stijgt dan die van niet-woningen, de woningen ook meer watersysteemheffing betalen.
Maar bij het verbeterd combimodel wordt de waarde als verdeelmaatstaf verlaten. Bij zo’n stelsel past een tariefdifferentie waarbij waardeverschillen worden gecorrigeerd beter. Al roept het ook vragen op over de geschiktheid van de WOZ-waarde als heffingsmaatstaf.
De bedoeling is dat in het wetgevingsproces wordt geborgd dat de tariefdifferentiatie uitsluitend kan worden gebruikt voor het corrigeren van verschillen in waardeontwikkeling. Bij het bedrijfsleven bestaat namelijk de vrees dat deze tariefdifferentiatie wordt gebruikt om de lasten van de burgers te verlagen ten kosten van de bedrijven. Ook is het de vraag wat daarvoor het ijkpunt gaat zijn. Kunnen waterschappen bijvoorbeeld ook de scheve waardeontwikkeling van de afgelopen jaren alsnog corrigeren via de tariefdifferentiatie?
Zuiveringsheffing en verontreinigingsheffing
Vergeleken met de watersysteemheffing, zijn de wijzigingen bij de zuiveringsheffing en verontreinigingsheffing bescheiden.
Het voorstel van het uit de zuiveringsheffing kunnen bekostigen van hemelwaterkosten (zoals subsidiëren afkoppelen van de riolering) is in stand gebleven. Ook wordt de heffingsformule beperkt aangepast. Het zuurstofgebruik wordt niet langer vastgesteld met de CZV-methode maar met de TOC-methode. Dit is een technische aanpassing om het gebruik van mens- en milieubelastende stoffen bij de analyse van de vervuilingswaarde van afvalwater te beëindigen.
Het is jammer dat in het vervolgtraject de overstap van vervuilingseenheden naar kostenveroorzakingseenheden is gesneuveld. Het inspelen op waardevol afvalwater (energieopwekking en grondstoffenterugwinning) krijgt in de voorstellen nu enkel vorm door:
- via een experimenteerartikel maatwerk (een korting) in de heffing mogelijk te maken bij fosfaatterugwinning;
- voor separate afvalwaterstromen (prijs)afspraken mogelijk te maken;
- het behoud van de anti-afhaaksubsidie.
De huidige zuiveringsheffing biedt nauwelijks mogelijkheden om in te spelen op een doelmatiger en duurzamer zuiveringsbeheer, laat staan daaraan een impuls te geven. Dit komt vooral omdat de zuiverings- en verontreinigingsheffing geen enkele keuzevrijheid bieden aan waterschappen. Alle essentialia van de belastingheffing liggen vast in de wet (belastbaar feit, heffingplichtige, de heffingsmaatstaf, een vast tarief per vervuilingseenheid etc.).
En dat is best raar, bijvoorbeeld als je kijkt naar een vergelijkbare heffing als de gemeentelijke rioolheffing. Gemeenten hebben juist een grote vrijheid van de wetgever gekregen bij de vormgeving van de rioolheffing, namelijk:
- keuze om alleen eigenaren, alleen gebruikers of beiden te laten betalen;
- keuze uit heffingsmaatstaven zoals vast bedrag, grootte van het huishouden, WOZ-waarde, hoeveelheid afgevoerd afvalwater, alleen grootverbruik;
- keuze om al dan niet tarieven te differentiëren tussen bijvoorbeeld één- en meerpersoonshuishoudens, woningen en niet-woningen;
- mogelijkheid om degressieve tarieven of progressieve tarieven te hanteren.
Een dergelijke keuzevrijheid zou wellicht ook bij de zuiveringsheffing kunnen bijdragen aan het oplossen van knelpunten:
- met degressieve tarieven kan afvalwater met een hoge vervuilingswaarde minder zwaar worden belast. Dit kan voorkomen dat bedrijven afhaken of hun afvalwater vergaand voorzuiveren (met als gevolg dun afvalwater);
- verdient het geen overdenking om naast de gebruikers ook de eigenaren te belasten? Naarmate de waarde van het afvalwater immers toeneemt, is er minder reden om de verwerking van dit afvalwater zelf te belasten en meer reden om het profijt van de gehele zuiveringsinfrastructuur te belasten. Dat profijt hebben immers zowel eigenaren als gebruikers.
Keuzevrijheid bij de zuiveringsheffing is in het vervolgtraject wellicht nog een nadere verkenning waard.
Vervolg
De waterschappen hebben de minister van Infrastructuur en Waterstaat gevraagd om de implementatie van deze voorstellen in wetgeving voortvarend ter hand te nemen.
Met dit wetgevingsproces breekt een nieuwe fase aan, waarin de belangengroepen zich waarschijnlijk ook wel weer zullen roeren. Laten we hopen dat de voorstellen in dit krachtenspel in stand blijven en snel in werking kunnen treden. De waterschappen hebben daar inmiddels grote behoefte aan.
Paul van den Berg