12 december 2022Fiscaal advies

Ambtshalve verminderen of niet?

Arnaud Bruijns

Fiscaal adviseur lokale belastingen

Op grond van art. 65 AWR kan de inspecteur een onjuiste aanslag ambtshalve verminderen. Die bevoegdheid geldt ook voor heffingsambtenaren van gemeenten, provincies en waterschappen. In deze column ga ik in op het beoordelingskader bij een verzoek om ambtshalve vermindering.

Naar de burgerlijke rechter
Iemand die het niet eens is met een aanslag kan daartegen bezwaar en beroep aantekenen, en zo de geëigende bestuursrechtelijke rechtsgang benutten. Als de aanslag onherroepelijk is, kan bij de heffingsambtenaar een verzoek om ambtshalve vermindering worden gedaan. De beslissing op dat verzoek (bijvoorbeeld een weigering) moet bij de burgerlijke rechter aan de orde worden gesteld. Wat is nu eigenlijk het kader dat de burgerlijke rechter hanteert bij de beoordeling van zo’n beslissing?

Onmiskenbaar onjuist?
De wettekst spreekt van verminderen van een “onjuiste” aanslag. De Hoge Raad heeft na lange tijd onlangs weer eens uitgesproken dat van een verplichting tot ambtshalve vermindering alleen sprake kan zijn als de beschikking (waaronder een aanslag) onmiskenbaar onjuist was. Onmiskenbaar houdt in: zonder twijfel. De belastingrechter kan in principe volledig, tot op de komma, beoordelen of de aanslag juist is, dus of die aanslag volledig overeenstemt met het toepasselijke recht. Dat is echter niet de toets die de burgerlijke rechter moet uitvoeren als hij de beslissing op het verzoek beoordeelt. Het gaat er niet om wat de belastingrechter over de aanslag zou hebben beslist, maar of de ontvanger (lees: heffingsambtenaar) tot geen andere slotsom had kunnen komen dan dat die beschikking (lees: aanslag) onmiskenbaar onjuist was.

Maar wat voor toetsing voert de burgerlijke rechter dan precies uit? De rechtspraak van de burgerlijke rechter lijkt uit te gaan van een marginale toetsing van de materiële verschuldigdheid van de belastingschuld in geval van een verzoek om ambtshalve vermindering. Zie bijvoorbeeld een uitspraak van Rechtbank Arnhem: bestaat er voor (in dit geval) de ontvanger ‘reden tot dermate grote twijfel’ aan de materiële verschuldigdheid? In plaats van een indringende toetsing zoals de belastingrechter die zou doen, lijkt de burgerlijke rechter zich te richten op de vraag of en in hoeverre er discussie mogelijk is over de aanslag. Zie bijvoorbeeld een uitspraak van Rechtbank Den Haag. Er bestaat volgens de rechtbank een bepaalde materieelrechtelijke discussie tussen X en de inspecteur over wat er fout is met de aanslag. In die discussie is volgens de rechtbank ruimte voor afweging en interpretatie. Er is daarom geen dwingende conclusie dat de aanslagen onmiskenbaar onjuist zijn, ook al zou het standpunt van X juist kunnen zijn. De rechtbank overweegt ook nog dat op de inspecteur niet de verplichting rust om een feitenonderzoek uit te voeren.

In die benadering van een marginale toetsing van de belastingschuld geldt bovendien dat de vraag of de aanslag onmiskenbaar onjuist is, moet worden beoordeeld naar het moment waarop de aanslag is vastgesteld, aldus de Hoge Raad. En zoals gezegd bezien vanuit de positie van de inspecteur.

Onmiskenbaar onjuist zal ook kunnen afhangen van het geschilpunt
Bij het ene geschilpunt zal meer discussie mogelijk zijn over de (onmiskenbare) onjuistheid dan bij het andere. Als bijvoorbeeld iemand een aanslag riool- of afvalstoffenheffing heeft gekregen maar niet belastingplichtig is, omdat hij geen eigenaar of gebruiker is, dan is dat in de regel wat meer een zwart-wit punt dan bijvoorbeeld de vraag of sprake is van een woning of niet-woning in de zin van art. 220a Gemeentewet, de toepassing van de waarderingsuitzonderingen van art. 220d Gemeentewet, het buiten aanmerking laten van woondelen bij de toepassing van art. 220e Gemeentewet, of het criterium ‘naar de omstandigheden beoordeeld’ in art. 16 Wet WOZ. Over die artikelen bestaat veel (uitgebreide en soms ingewikkelde) rechtspraak, die op punten ook nog niet volledig is uitgekristalliseerd. Dan zal minder snel sprake zijn van een onmiskenbaar onjuiste aanslag.

Aanslag is niet onmiskenbaar onjuist
Als een aanslag niet onmiskenbaar onjuist is, houdt het in principe op en kan het verzoek worden afgewezen. Overigens mag de heffingsambtenaar wel soepeler zijn en zelf volledig toetsen of de aanslag waarvoor vermindering wordt gevraagd, onjuist is. Hij is niet verplicht zich te beperken tot de vraag of de aanslag onmiskenbaar onjuist was.

Aanslag is onmiskenbaar onjuist
Als de aanslag wel onmiskenbaar onjuist is, dan is vervolgens de vraag of die voor vermindering in aanmerking komt, en zo ja hoever. Het woord “kan” in art. 65 lid 1 AWR duidt erop dat er dan niet meteen ook een plicht is om te verminderen. Ook niet als de aanslag onmiskenbaar onjuist is. Dat blijkt ook uit de rechtspraak. Wat moet er gebeuren?

Beleidsregels
De heffingsambtenaar zal bij een verzoek om ambtshalve vermindering een belangenafweging moeten maken of de (onmiskenbaar onjuiste) aanslag wordt verminderd. Dat zal een afweging zijn van enerzijds het belang van de belastingschuldige die geld terugkrijgt dat teveel is betaald, en anderzijds het belang van de belastingheffer bij de (rechtszekerheid van de) belastingopbrengst, beide financiële belangen.

Belastingheffers hebben doorgaans beleidsregels voor deze afweging. Overigens kom ik nog steeds wel eens heffende instanties tegen die geen beleid hiervoor hebben, maar die situatie laat ik hier buiten beschouwing. De afweging die de heffingsambtenaar moet maken, is in geval van beleidsregels al op een bepaalde manier voorgeschreven of genormeerd, en zal doorgaans rechtstreeks uit de toepassing van het beleid volgen. Met andere woorden, het beleid schrijft voor wanneer (onmiskenbaar) onjuiste aanslagen moeten worden verminderd, en de heffingsambtenaar zal zich daaraan moeten houden.

Dat beleid kan wel naar eigen inzicht worden vormgegeven, maar vaak is het beleid conform de modelbeleidsregels van de VNG. Heffende instanties beperken bijvoorbeeld vermindering tot een drie- of vijfjaarstermijn. Het beleid kan ook worden gedifferentieerd naar belastingmiddel. Het beleid houdt verder vaak in dat ‘nieuwe jurisprudentie’ niet leidt tot een vermindering. Overigens zal alleen vermindering aan de orde zijn voor zover een aanslag onmiskenbaar onjuist is. Er is echter beleid mogelijk dat inhoudt dat zelfs ambtshalve wordt verminderd in gevallen waarin de aanslag niet onmiskenbaar onjuist is.

Toetsing burgerlijke rechter van beleidsregels?
Tot slot nog het volgende. Een interessante vraag is of de burgerlijke rechter – naast de beslissing op het verzoek – ook (exceptief) het verminderingsbeleid zelf mag toetsen, en hoe streng dan. Gerechtshof Den Haag toetst in deze uitspraak niet het beleid zelf, bijvoorbeeld op redelijkheid. Het hof beoordeelt, zo begrijp ik het, of in het betreffende geval er zulke bijzondere omstandigheden zijn dat het vasthouden aan het beleid tot onevenredige gevolgen leidt in verhouding tot het doel van het beleid. Het beleid wordt door het hof niet rechtstreeks zelf getoetst, maar toetsing verloopt via de band van de afwijkingsmogelijkheid van het beleid die is opgenomen in art. 4:84 Awb, de wettelijke grondslag voor beleidsregels. Anders gezegd: zijn er bijzondere omstandigheden die in redelijkheid dwingen tot het afwijken van het beleid? In dit geval was vermindering beperkt tot 5 jaar en was die termijn al verstreken. X wilde over een langere periode vermindering, maar het hof ging daar niet in mee.

Het lijkt mij dat ook op dit soort punten een (zeer) marginale toetsing van de burgerlijke rechter op zijn plaats is, en dat bijzondere omstandigheden die dwingen tot afwijken van het beleid niet snel kunnen worden aangenomen. Het uitgangspunt is namelijk dat vermindering een (discretionaire) bevoegdheid is, en geen verplichting. Daarnaast geldt dat een aanslag die onherroepelijk is, door de burgerlijke rechter op grond van het beginsel van formele rechtskracht als zijnde juist wordt aangenomen. Het aannemen van een verplichting tot ambtshalve vermindering die verder gaat dan het beleid zal dan niet snel op zijn plaats zijn.
 

Arnaud Bruijns

Fiscaal adviseur lokale belastingen

Resultaatgerichte adviseur en procestijger. All-round in de lokale belastingen, met name rechtenheffing en toetsing van belastingverordeningen, en het voeren van procedures van rechtbank tot en met Hoge Raad. Extra affiniteit voor formele en processuele zaken.

Deze website maakt gebruik van cookies

De noodzakelijke cookies zijn nodig voor het functioneren van de website. De statistiek-cookies verzamelen geen persoonsgegevens en helpen ons de site te verbeteren. Overige cookies zorgen voor een optimaal werkende website inclusief embedded content. Bekijk het cookiebeleid.